Gemeenten stappen uit grondmarkt

Aankoop daalt met miljoenen vierkante meters

In februari vorig jaar trok voorzitter Onno Hoes van makelaarsvereniging NVM nog maar eens aan de bel: gemeenten moeten de grondprijzen gaan verlagen, want die zijn grotendeels verantwoordelijk voor de hoge prijzen van nieuwbouwwoningen. Hoes’ oproep aan het kabinet om meer regie te nemen vond weerklank in de Tweede Kamer, en zijn stelling dat gemeenten een slaatje proberen te slaan uit de verkoop van grond kwam vorig jaar bij diverse Kamerdebatten opnieuw naar voren.

Maar uit cijfers van het Kadaster blijkt dat gemeenten hun grondprijzen nauwelijks verhogen. Als het gaat om de vierkantemeterprijzen van grond die wordt verkocht door gemeenten aan bouwpartijen blijkt dat de prijzen al jarenlang stabiel zijn. Terwijl de prijzen van woningen juist jaar op jaar flink stijgen, zijn de grondprijzen sinds de bouwcrisis van 2008 slechts geleidelijk omhooggegaan. Dat blijkt ook uit de jaarlijkse Benchmark Gemeentelijke Grondprijzen, een onderzoek onder 131 grote, middelgrote en kleine gemeenten die de Stec Groep vorige maand publiceerde.

De helft van de gemeenten verwacht dit jaar de grondprijzen te verhogen, maar in 33 procent van alle gemeenten blijft die stijging beperkt tot 2,5 procent, de gemiddelde stijging in 2020. Slechts een kleine minderheid denkt dat de grondprijzen in 2021 harder zullen stijgen. En dat is verrassend, ziet ook de Stec Groep: ‘omdat de gemiddelde verkoopprijs van nieuwbouwkoopwoningen in het derde kwartaal van 2020 circa 9 procent hoger lag dan een jaar eerder en de stijging van de bouwkosten beperkt tot zelfs negatief is.’

Terwijl de feiten anders liggen, blijft men vanuit de bouwwereld en Den Haag naar gemeenten wijzen. Tot ongenoegen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Die liet afgelopen najaar door dezelfde Stec Groep onderzoek doen naar het grondbeleid van gemeenten, en komt tot de conclusie dat het gevaar niet zozeer zit in te hoge, maar juist in te lage prijzen voor grond. Bovendien maken politici een vergissing als ze gemeenten vragen om de grondprijzen te verlagen, zegt Chantal van Rooijen, VNG-adviseur grondbeleid en gebieds ontwikkeling. ‘Je kunt als gemeente niet zomaar grond tegen een lage prijs verkopen aan ontwikkelaars, omdat er dan sprake is van staatssteun. Bovendien is de lagere grondprijs geen garantie voor meer betaalbare woningen. De winstmarge voor de ontwikkelaar wordt alleen groter.’

Onderhandelen
Om de grondprijs vast te stellen gebruiken gemeenten in de meeste gevallen de residuele grondwaarde. Het bedrag dat een ontwikkelaar moet betalen voor de grond, wordt daarbij bepaald door de verwachte opbrengst van de woningen te nemen, en daar de bouwkosten, winst en belastingen af te trekken. Wat overblijft is de waarde voor de grond. Deze methode, zo’n twintig jaar geleden tot stand gekomen na afspraken tussen de gemeenten en de projectontwikkelaars, wordt door meer dan driekwart van de gemeenten gebruikt.

Daarmee zijn grondprijzen niet in beton gegoten. De uiteindelijke prijs van een kavel is meer dan de uitkomst van een rekensom. Beide partijen onderhandelen over de grondprijs. Voor gemeenten is het belangrijk om een goede prijs te krijgen, maar die is niet het belangrijkst, zegt Van Rooijen. ‘Gemeenten zitten anders in dit proces dan ontwikkelaars. Ze willen dat er iets gerealiseerd wordt waar je over tien jaar ook nog wat aan hebt. Woningen bouw je voor honderd jaar. Als je een goede wijk wilt bouwen, heb je een goede balans nodig.’

Gemeenten kunnen de grondprijs inzetten om aanvullende eisen te stellen. Bijvoorbeeld ten aanzien van de hoeveelheid betaalbare woningen, aan extra duurzame maatregelen of aan meer openbare ruimte. Dat ziet ook Henno Hanselaar van BBN adviseurs, die gemeenten regelmatig bijstaat in vraagstukken over grondexploitaties. Maar hij denkt ook dat gemeenten de grondprijzen niet verhogen omdat ze bang zijn dat het tekort aan woningen daardoor langer blijft bestaan. Ze willen niet de vertragende factor zijn. ‘Er zijn sterke verschillen tussen gemeenten. Sommige kijken heel sterk naar die residuele waarde en houden vast aan de eerder vastgestelde prijzen. Maar bij veel gemeenten zien we juist dat er op de langere termijn wordt samengewerkt tussen de partijen en dat er afspraken worden gemaakt over het gefaseerd uitvoeren van een bouwplan. Gedurende dat proces wordt de grondprijs dan bijgesteld.’

Toch lijkt het erop dat gemeenten steeds minder vaak een actief grondbeleid voeren. Uit cijfers van het Kadaster blijkt bijvoorbeeld dat ze minder actief zijn in het verwerven en verkopen van gronden. Vergeleken met de periode voor de bouwcrisis die in 2008 begon, is de verkoop in vierkante meters met een kwart gedaald. Qua aankopen van nieuwe gronden is die daling nog sterker: gemeenten kochten in de vier jaar voor de crisis nog 8,4 miljoen vierkante meter grond aan. In de vier jaar nadat de recessie voorbij was, was dat nog maar 5 miljoen vierkante meter. In de jaarlijkse benchmark van de Stec Groep geeft slechts een kwart van de gemeenten aan een actief grondbeleid te voeren, wat betekent dat ze voor eigen rekening en risico grond aankopen en weer als bouw rijpe grond verkopen.

Investeringsfonds
Dat gemeenten huiverig zijn voor grote nieuwe grondaankopen is niet vreemd. Toen de kredietcrisis van 2008 resulteerde in een bouwcrisis waarin ontwikkelaar nauwelijks nieuwe projecten startten, bleven gemeenten achter met lappen grond waarin fors was geïnvesteerd, maar die niets meer opleverden. Veel gemeenten moesten miljoenen euro’s afschrijven op grondexploitaties. ‘Er heerst bij veel gemeenten zeker huiver voor een nieuwe crisis bij een actief grondbeleid,’ ziet Van Rooijen. ‘Bovendien is de financiele positie van veel gemeenten zwakker geworden in de afgelopen jaren, en het gevaar van forse investeringen is groter geworden.’ Gemeenten pleiten in Den Haag daarom voor een grondinvesteringsfonds waarbij het rijk meedoet in de risicovolle investering in grond, zodat de grote woningbouwopgaven toch gehaald kunnen worden.

Maar minder actief grondbeleid heeft ook een nadeel: de invloed van gemeenten op de eigen gebiedsontwikkeling, en op de vraag welke woningen ergens worden gebouwd, neemt af. Gemeenten richten zich daarom op het aankopen van strategisch gelegen gronden.

Want ook marktpartijen stappen steeds vaker in het gat dat gemeenten achterlaten. Dat blijkt ook uit een analyse door het Kadaster van de bestaande grondposities van gemeenten en investeerders. Van de kansrijke bouwgronden in de Randstad is veel al in handen van marktpartijen. In Noord-Holland hebben investeerders inmiddels meer grondoppervlakte in handen dan de gemeenten samen. Dat kan een probleem zijn: gemeenten hameren steeds vaker op de noodzaak van het bouwen van betaalbare huur- en koopwoningen. Maar de woningen die nu door commerciële opdrachtgevers worden gerealiseerd zitten vaker in het hoge koopsegment. Als de gemeente de grond niet in eigendom heeft, dan zijn er minder middelen om het aantal gebouwde woningen, of de duurzaamheid en kwaliteit van de woningen, in lijn te krijgen met het eigen woonbeleid.

Volgens Van Rooijen is dat een probleem. ‘Dat speelt natuurlijk bij de bouwgronden buiten de bebouwde kom, waar de eigendomsverhouding tussen gemeenten en investeerders ongeveer 50-50 is. Maar veel gemeenten willen allereerst binnenstedelijk bouwen. Daar hebben gemeenten nog minder grond in handen.’

Volgens Hanselaar staat een gemeente niet machteloos. ‘De grondprijs is niet de enige manier waarop de gemeente invloed kan uitoefenen op bouwplannen. Dat kan ook via bestemmingsplannen.’ Hij denkt dat zowel gemeenten als ontwikkelaars in de praktijk meestal het gesprek blijven aangaan, ongeacht van wie de grond is. ‘Gemeenten hebben nog volop ruimte om met het juiste grondbeleid de woningbouw te stimuleren. Er zijn genoeg plekken in Nederland die kunnen worden aangewezen als de volgende uitleglocatie.’