Boer blijft nog buitenspel

De provinciale plannen voor stikstof, broeikasgassen en water zijn klaar. Toch is daarmee nog niet helemaal duidelijk hoe het verder moet. Volgens de provincies heeft de regering te weinig geld (24,3 miljard euro) uitgetrokken en neemt ze zelf te weinig generieke maatregelen.

Met gemengde gevoelens heeft Stijn van Wely, programmadirecteur landelijk gebied bij het Interprovinciaal Overleg (IPO), gekeken naar de val van het kabinet. Net een week voor de val was de deadline verstreken voor de gebiedsplannen van de twaalf provincies. Hierin beschrijven zij op hoofdlijnen hoe zij van plan zijn om in hun gebied de stikstof-, broeikasgas- en waterkwaliteitsdoelen te verzilveren.

Die gebiedsplannen zijn nog tamelijk abstract. Van Wely draait daar niet omheen. Toch zijn er wel al no regret-maatregelen in opgenomen. Zijn verwachting was dat het kabinet hiervoor geld zou vrijmaken in de komende begroting. ‘Maar’, zegt hij, ‘er is nu best een kans dat die prinsjesdagbegroting beleidsarm wordt en dat we toch niet nu al over die middelen kunnen beschikken en we niet verder kunnen. Volgens mij wil niemand dat. Onze oproep is echt aan de Kamer: zorg dat het geld voor dit maatregelenpakket beschikbaar komt. We moeten aan de slag.’

Komt dat geld inderdaad vrij, dan is dat een voorschot op het Transitiefonds van 24,3 miljard. Ook dit Transitiefonds had volgens de planning vóór Prinsjesdag door de Eerste Kamer behandeld moeten zijn. Na het felle debat erover in de Tweede Kamer is het niet meer zo zeker dat het fonds door de Eerste Kamer komt. ‘Daar komt nog bij dat alle gebiedsprogramma’s die er sinds 1 juli liggen een financiële claim bevatten, die opgeteld hoger uitkomt dan die 24,3 miljard’, zegt Van Wely. ‘Die vraag hangt boven de markt: wat gaat de huidige Kamer of het nieuwe kabinet daarmee doen? Dankzij de gebiedsprogramma’s weten we hoe ingewikkeld het is om de doelen met het bestaande budget te realiseren.’

Dan is er nog een tweede punt van zorg. De twee stoppersregelingen, waarvan één bedoeld is voor piekbelasters, zijn in juni opengegaan. Maar waar blijft de rest: de verplaatsingsregeling, de extensiveringsregeling, de innovatieregeling? Daar wordt hard aan gewerkt op het ministerie van LNV, maar ze zijn er nog niet.

Trappetje

‘Dat is inderdaad wat we steeds benadrukken’, zegt Van Wely. ‘Stoppen is één ding, maar ook Johan Remkes heeft aangegeven dat je een heel palet aan regelingen nodig hebt. Zeker als je tot vrijwillige emissiereducties wilt komen. Daar hoort verplaatsen bij, innoveren, extensiveren, en uiteindelijk ook stoppen. Daar hebben we vaak aandacht voor gevraagd: laat al die regelingen in één keer bekend zijn, zodat een ondernemer niet alleen kan zien wat er gebeurt als hij zijn bedrijf opheft, maar ook wat alternatieven zijn. Dat noemen wij in ons jargon steeds het ‘trappetje van Remkes’. Bovenaan de trap kom je uit bij de laatste optie: stoppen. Maar die optie is voor een ondernemer het minst wenselijk. Je wilt het volledige perspectief hebben. Het landbouwakkoord had ook aan die helderheid moeten bijdragen.’

Tot slot is er onduidelijkheid over de financiering van de provinciale inspanningen. ‘Zo’n gebiedsgerichte aanpak duurt jaren en is heel intensief’, zegt Van Wely. ‘Provincies zijn gewend aan gebiedsprocessen, maar ze kosten veel menskracht. Daarom is tegen het rijk gezegd: wij hebben wel de middelen nodig, want wij hebben niet zomaar de beschikking over al die mensen. KPMG doet hier een artikel 2-onderzoek naar. Dat is om te voorkomen dat we opgaven krijgen die niet uitvoerbaar zijn. We hebben al een voorschot gekregen: 1,2 miljoen per jaar per provincie, voor de jaren 2023 en 2024. Waarschijnlijk is dat te weinig, maar het artikel 2-onderzoek zal uitwijzen hoeveel erbij moet komen.’

De provincies weten wel zo ongeveer wat ze moeten doen. Per provincie staan indicatieve opgaven op papier voor de emissiereducties van methaan en stikstof. Het idee is dat het rijk zo’n 12 kiloton ervan voor haar rekening neemt met generieke maatregelen. Maar de provincies willen weten wat voor generieke maatregelen dat gaan worden, en willen eigenlijk ook dat het rijksaandeel groter wordt.

Het IPO heeft Wageningen University & Research (WUR) onderzoek laten doen naar wat mogelijk is. De onderzoekers hebben in beeld gebracht wat het potentiële effect is van managementmaatregelen (afschaffing van de derogatie en vermindering van kunstmest), technische maatregelen (emissiearme huisvesting), extensivering (een norm voor het aantal stuks vee per hectare of afromen productierechten) of een norm voor emissiearme bedrijfsvoering.

Nieuwe normeringen

‘Wij zijn ontevreden over de mate van concreetheid van het rijk over waar wij met een generiek pakket op kunnen rekenen’, zegt Van Wely. ‘Wij willen voorkomen dat alles op het bordje komt van de provincies en hebben dat rapport aangeboden aan de minister: dit is allemaal nodig om bij het doelbereik te komen.’ Volgens hem gaat demissionair minister Christianne van de Wal van Natuur & Stikstof deze studie gebruiken bij het bepalen van nieuwe normeringen en beprijzingen.

Het was in 2019 dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) door de Raad van State werd afgeschoten en de grote uitdagingen in het landelijk gebied weer volop in de schijnwerper kwamen. ‘Er is de afgelopen vier jaar bitter weinig gebeurd aan de reductie van uitstoot. Dat is natuurlijk een correcte constatering’, zegt Wim de Vries, hoogleraar Milieusysteemanalyse aan Wageningen University & Research en officieus adviseur van zowel provincies als het ministerie van Landbouw.

Het heeft zijn voorkeur dat elke boer een individueel doel krijgt wat betreft de zes stoffen die óf een impact hebben op de natuur óf het klimaat: fosfaat, ammoniak, nitraat, methaan, lachgas en koolstofdioxide. Maar de gemiddelde boer heeft dat duidelijke doel niet, nog los van de al genoemde onhelderheid over de regelingen. ‘En omdat we geen duidelijkheid verschaffen, is er natuurlijk geen boer die wat doet. Dat zou ik ook niet doen’, zegt De Vries. Een boer kan wel kleine aanpassingen doen in de bedrijfsvoering, maar grote keuzes zijn onmogelijk.

Dat komt onder andere doordat de uitdagingen in elkaar grijpen, beschrijft De Vries. Een boer kan voor twee ton een emissiearm Lelysysteem aanschaffen, waardoor z’n ammoniakemissie daalt, maar als pervers effect kan de emissie van lachgas (ook een stikstofverbinding) juist omhoog gaan. Ander voorbeeld: het is goed om koeien te weiden, omdat in het grasland poep en pies niet mengen en er dus geen ammoniak ontstaat. Maar weiden betekent dat de boer extra kunstmest zal uitrijden om het land nauwgezet genoeg bemest te krijgen. Het averechtse gevolg van weiden kan dan extra nitraatuitspoeling en lachgasemissie zijn.

Visie

Ten diepste worstelen we als Nederland met de erfenis van de jaren tachtig, toen de problemen door de intensieve voedselproductie op hun grootst waren. Sindsdien is 60 procent aan ammoniakreductie binnengehaald. De uitdaging is die lijn weer in dalende richting te krijgen. Wat goed zou zijn, denkt De Vries, is dat de aloude Dienst Landbouwvoorlichting en Dienst Landelijk Gebied heropgericht worden. Die kunnen boeren helpen een integraal bedrijfsplan te ontwikkelen.

Terug naar de visie van de provincies. De Vries kan wel willen dat elke boer apart zijn eigen doelen krijgt, maar het is volgens Stijn van Wely niet zo dat bij elke agrariër een provincieambtenaar aan tafel schuift. De gebiedsprocessen zijn collectiever van aard, en worden inhoudelijk beïnvloed door de politieke visie van het provinciebestuur en de karakteristieken van het gebied. Dat proces is ‘iteratief’, zoals dat heet. Oftewel: een doorlopende poging om concreter te worden. Wel vindt hij het van belang dat er ruimte is in de gebiedsprocessen om te kijken naar de individuele doelen per boer. Hij ziet daar de voordelen van in.

Wanneer zullen de gebiedsplannen een scherper beeld geven van wat de provincies willen? ‘Vanaf het moment dat ze zijn gepubliceerd, zijn de provincies daarmee aan de slag gegaan’, zegt Van Wely. ‘Ik verwacht dat er nieuwe versies liggen in het eerste kwartaal van 2024. Belangrijke voorwaarde voor provincies om concreter te worden is dat er meer duidelijkheid komt over de generieke maatregelen.’