Essay: Omgevingsvisie is meer dan een optelsom

Zowel het klimaat- als het landbouwbeleid is in een beslissende fase beland, zo concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving in september in de Balans van de Leefomgeving 2018. Rondom de grote opgaven, met name op het vlak van de energietransitie, de systeemverandering in de landbouw, het circulair maken van de economie en de verdere verstedelijking zijn bepalende beleidskaders in de maak. Het kabinet staat voor de taak om in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) aan te geven hoe het de nationaal-regionale samenhang tussen omgevingsopgaven ziet en welke betekenis het geeft aan omgevingskwaliteit in het veranderende Nederland van nu en in de toekomst. Juist ook omwille van draagvlak en betrokkenheid.

Daarvoor is een samenhangend en pragmatisch toekomstbeeld op de ontwikkeling van Nederland nodig. Deze krijgt conform de Omgevingswet vorm in de NOVI, waar al enkele jaren aan wordt gewerkt, en die in 2019 het licht moet zien. Samenhangend is van belang omdat de verschillende opgaven niet los van elkaar kunnen worden gezien. Pragmatisch is belangrijk omdat verbindingen tussen die opgaven ook feitelijk moeten leiden tot een samenstel van gewenste veranderingen in de omgeving – tot de manier van wonen, vervoeren en verwarmen aan toe.

Het Kabinetsperspectief Nationale Omgevingsvisie onderschrijft de meerwaarde van een integrale benadering gericht op duurzaamheid, een aspect waaraan de Omgevingswet een groot belang toekent. Er zijn forse ruimteclaims, en de ruimte in Nederland is schaars. Ook is er de noodzaak tot verandering van de leefomgeving op een manier die geen negatieve effecten heeft op onder andere natuur, landschap en steden. Toch lijkt het Kabinetsperspectief de NOVI neer te zetten als een voornamelijk ruimtelijke visie, waarin de hoofdlijnen van sectorale beleidsnota’s op het gebied van energie, landbouw, natuur en mobiliteit worden samengebracht. Op elk van de deelterreinen worden zinvolle algemene ordeningsprincipes aangereikt, zoals voor de plaatsing van hernieuwbare energie, voor de regionale woningopgave, en voor het tegengaan van verdere bodemdaling. Een meer samenhangende benadering ontbreekt nog.

Tegenstrijdige belangen
Een omgevingsvisie moet volgens de (Memorie van Toelichting over) de Omgevingswet tegenstrijdige of juist mee-koppelende belangen identificeren. Dat heeft nog niet plaatsgevonden. De rijksoverheid zou in de NOVI vervolgens, bij strijdigheden tussen ruimteclaims, duidelijke keuzes kunnen maken tussen de strijdige belangen, en voorwaarden kunnen stellen aan de ruimtelijke inrichting.

Waar deze keuzes volgens de NOVI elders of later moeten worden gemaakt, verdient het aanbeveling dat de overheid in de NOVI afwegingskaders stelt, en duidelijk is over het proces van verdere besluitvorming. Een actueel voorbeeld is het gewicht dat het kabinet geeft aan het afwegingsproces dat nu plaatsvindt in het omgevingsbeleid van provincies en gemeenten bij het opstellen van de Regionale Energiestrategieën (klimaatakkoord) en de richting die de rijksoverheid daarbij voorstaat.

Ook andere overheden en instanties signaleren belang van een samenhangende aanpak. ‘Werk als één overheid’ en ‘laat transities elkaar versterken’. Dat zijn de hartenkreten in het manifest over de Nationale Omgevingsvisie van koepelorganisaties IPO, VNG en UvW. Het is een oproep om bij de uitwerking van de NOVI de departementen meer op één lijn te krijgen en beleid en middelen te ontschotten. Het College van Rijksadviseurs (CRa) zegt in zijn advies Panorama Nederland: Doe het integraal, niet sectoraal; doe het gezamenlijk. En de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) is bezorgd dat deze samenhang onvoldoende uit de verf komt, zowel bij de voorbereiding van de NOVI als bij de uitvoering daarvan.

Spanning
Door het ontbreken van samenhang dreigt spanning te ontstaan met de Omgevingswet, die een omgevingsvisie expliciet als een integrale visie benoemt, en niet als ‘de optelsom’ van sectorale visies. Als het kabinet zijn doelen voor de grote opgaven wil halen, dan is een samenhangende en participatieve aanpak onontbeerlijk, in samenwerking met andere betrokken overheden en maatschappelijke organisaties. Een samenhangende aanpak kan er bovendien toe leiden dat de transities elkaar versterken en dat burgers de fysieke omgeving ervaren als mooier, schoner en minder gefragmenteerd. Dit zal het draagvlak voor de transities vergroten.

Een meer samenhangende visie hoeft niet gelijk een alomvattend universum te bieden. Er is geen behoefte aan een blauwdrukvisie; die zou onvoldoende ruimte laten voor dynamiek, flexibiliteit, diversiteit en betrokkenheid. De keuze in het kabinetsperspectief voor een verdere gebiedsgerichte uitwerking lijkt een goede. Maar niet alle keuzes lenen zich ervoor om louter op gebiedsniveau te worden gemaakt. Er zijn ook duidelijk nationale vraagstukken, waar meerdere aspecten spelen en die daarom op nationaal niveau ook in samenhang moeten worden bekeken. De komende jaren doemen voor het leefomgevingsbeleid vragen op waar een nationale richtinggevende langetermijnvisie antwoord op kan geven, of op zijn minst een kader kan bieden waarbinnen een antwoord kan worden gevonden. Ik noem er enkele – in willekeurige volgorde, op verschillend abstractieniveau, en zeker niet limitatief bedoeld.

Hoeveel ruimte is er in Nederland nodig voor verstedelijking en infrastructuur, welke dichtheden zijn daarbij wenselijk? Hoe ziet een klimaatbestendige ruimtelijke ontwikkeling voor Nederland eruit? Welke herordening van de financiële middelen voor bereikbaarheid is nodig, gegeven de ambities op het gebied van woningbouw en klimaat?

Waar ligt de precieze balans tussen het sterker maken van regio’s en sectoren die al sterk zijn, en het streven naar een basiskwaliteit en basisvoorzieningen in andere gebieden? Welke relaties (zoals op het gebied van infrastructuur, landbouw, natuur, water) zijn van belang in Noordwest- Europees verband en verdienen versterking? Welke Nederlandse regio’s zouden bij voorrang op internationale infrastructuur moeten worden aangesloten?

Gemeenten
Gemeenten staan voor de belangrijke taak om een groot aantal opgaven te coördineren. Zo kan het voor de energietransitie nodig zijn om een wijk van aardgas los te maken en een warmtenet aan te leggen. Tegelijk staat de sociale woningbouw in de komende jaren grootschalig onderhoud te wachten. Ook ligt er een opgave vanuit de klimaatverandering; om de wijk voor te bereiden op de opvang van clusterbuien, en om zwoele zomernachten wat dragelijker te maken. Ten slotte is over (bijvoorbeeld) vijftien jaar een vervanging van de al lang afgeschreven riolering gepland.

Twee keer de weg open leggen betekent wel een heel hoge kostenpost, nog afgezien van alle overlast voor de bewoners. Hoe kunnen gemeenten de uitvoering van al deze taken het beste plannen? Moet de gemeente nu vijftien jaar wachten met de aanleg van het warmtenet? Dat is lastig. De gemeente staat voor de klimaatopgave, en bovendien vormt dit warmtenet onderdeel van een regionale voorziening waar je niet zomaar een schakel uit kunt halen. Maar op dit moment is het rioolfonds nog onvoldoende gevuld. De gemeente kan natuurlijk de rioolheffing verhogen. Maar zo’n verhoging van de lokale lasten dreigt het lokale draagvlak voor de energietransitie te ondermijnen. Wat kan nu de rol voor de rijksoverheid zijn? De notie van het hierboven beschreven gemeentelijke coördinatieprobleem ontbreekt nog in het klimaatakkoord.

Op het inhoudelijke vlak kan de NOVI bijvoorbeeld de onzekerheden voor gemeenten verkleinen door een duidelijke visie neer te leggen, op basis waarvan gemeenten onderbouwde keuzes kunnen maken. Dan weten gemeenten bijvoorbeeld hoe lang fossiele restwarmte voor hun warmtenet beschikbaar blijft. De beheerder daarvan kan dan tijdig overstappen op hernieuwbare bronnen zoals aardwarmte (geothermie) of warmte uit oppervlaktewater (aquathermie).

Dat voorkomt dat de aanleg van een warmtenet tot een lock in-situatie leidt, waarbij een kolencentrale in de lucht moet blijven om het warmtenet van warmte te kunnen blijven voorzien. De NOVI kan ook agenderen dat de rijksoverheid de gemeenten van de nodige instrumenten voorziet. De rijksoverheid kan bijvoorbeeld een revolverend fonds oprichten. Dat stelt gemeenten in staat om zonder forse lokale lastenverhoging de investering in het rioolnet in de tijd naar voren te halen.

Voorbeeldfunctie
Als het kabinet met de NOVI een eerste stap wil zetten naar het in samenhang bekijken van dit soort vraagstukken, dan is het nodig dat het de samenhang in keuzes en richting laat zien. De rijksoverheid heeft daar ten slotte ook een voorbeeldfunctie in en kan andere overheden helpen, door enerzijds waar mogelijk zekerheden en een samenhangend toekomstbeeld te bieden en anderzijds voldoende afwegingsruimte. Hierbij past nog de kanttekening dat door een concentratie op de opgaven in de fysieke leefomgeving kan worden vergeten dat omgevingsbeleid ook een maatschappelijke opgave is. De maatschappelijke, politieke en bestuurlijke context is doorslaggevend voor het slagen van beleid.

Policy Brief
Het Planbureau voor de Leefomgeving is door het (toenmalig) ministerie van Infrastructuur en Milieu in januari 2015 gevraagd een ex-ante evaluatie op te stellen van de Nationale Omgevingsvisie. De policy brief ‘Naar een samenhangende Nationale Omgevingsvisie’ is een tussenproduct op weg naar die evaluatie. Meer info: www.pbl.nl/publicaties. Zoek op ‘omgevingsvisie’.

Rienk Kuiper programmaleider ruimtelijke ordening bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Hiervoor was hij werkzaam bij het toenmalige ministerie van VROM, het ministerie van LNV, de Stichting natuur en milieu en Rijks waterstaat. Hij studeerde landschapsarchitectuur en cultuurtechniek aan de landbouwuniversiteit Wageningen.