Een wet die niemand wil

Achteraf bekeken, zo beseft inkoper Jessica Topélen, had Heerlen minder zware eisen kunnen stellen bij de aanbesteding van de vervanging van TL-buizen door led-lampen in schoolgebouwen. Nu moesten inschrijvers 3 jaar achter elkaar een omzet van 0,5 miljoen euro hebben gemaakt. Waarmee starters en kleine bedrijfjes bij voorbaat kansloos waren.

Topélen: ‘We dreigden subsidie mis te lopen als de opdracht niet in korte tijd werd uitgevoerd. Daarom wilden we een niet al te klein bedrijf als uitvoerder, met voldoende personeel. Na gunning bleken de subsidie-eisen versoepeld en hadden we meer tijd voor de uitvoering dan we dachten.’

Ondernemersorganisaties hebben veel kritiek op aanbestedende (semi-) overheden. Ze vinden dat er te hoge eisen worden gesteld aan inschrijvers, waardoor het MKB niet altijd kan meedingen.

De kritiek betreft buitenproportionele eisen aan omzetten en referenties van inschrijvers, het onterecht combineren van werken en leveringen waardoor alleen grote ondernemingen kunnen meedingen, onnodig veel papierwerk en ondoorzichtige gunningen, vooral bij aanbestedingen onder de Europese drempels. Voor diensten en goederen is dat tot 193 duizend euro en voor openbare werken tot 4,8 miljoen euro. Onder deze grenzen mogen aanbestedende partijen, zoals gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk, maar ook semi-overheid als politie en scholen, zelf bepalen of ze aanbesteden.

De klachten van de ondernemers zijn al oud. ‘Den Haag’ probeert al tijden nationale regels te stellen voor aanbestedingen die niet onder het Europese regime vallen. De wetgeving die daarvoor moet zorgen, volgt een lange lijdensweg.

De in 2005 opgestelde Aanbestedingswet werd 2 jaar geleden door de Eerste Kamer naar de prullenbak verwezen. Technisch onder de maat, vond de senaat. Nu ligt er een nieuwe Aanbestedingswet waar de Tweede Kamer binnenkort over moet beslissen. Het oordeel van gemeenten, bedrijven en deskundigen is al unaniem vernietigend: zinloos.

Oude klachten

‘Er wordt nauwelijks iets bereikt met deze wet’, zegt Jan Telgen, hoogleraar inkoopmanagement aan de Universiteit Twente. ‘Het is een slappe poging om de administratieve lasten voor bedrijven te beperken boven de Europese drempels, maar voor het veel grotere aantal aanbestedingen onder de drempels wordt niets geregeld.’

Telgens voornaamste bezwaar: er zit geen visie achter de wet: ‘Het gaat over procedures, terwijl het moet gaan over principes. Aanbestedende partij en inschrijver zouden moeten worden verplicht om elkaars administratieve lasten te verlichten. Dan zijn verdere procedurele verplichtingen overbodig. Toegegeven, het is een vage omschrijving die discussie zal opleveren, maar dan gaat het in ieder geval om de inhoud. Nu zijn we alleen bezig met administratief geneuzel over procedures, dat ook nog eens veel geld kost.’

Telgen vindt dat aanbestedende diensten onder de Europese drempels in principe de vrijheid moeten hebben om aanbestedingen zo te organiseren als ze zelf willen. ‘Laat ze werk combineren of onderhands gunnen. Als ze maar kunnen aantonen dat hun keuze de beste manier is om overheidsgeld in te zetten.’

De Aanbestedingswet is een lusteloos compromis geworden tussen de roep van het bedrijfsleven tot meer uniformering bij aanbestedingen onder de Europese drempel en de wens van de (semi-)overheden om zelf te mogen bepalen met wie ze in zee gaan. ‘Wij steunen deze wet, maar onder de Europese aanbestedingsdrempels regelt de wet helaas nog steeds niets’, zegt Linda van Beek, secretaris aanbesteding voor VNO-NCW en MKB Nederland. ‘Er is blijkbaar grote angst om de autonomie van de opdrachtgevers te beperken. Wij hadden liever gezien dat de wet steviger doorpakt.’

NEVI Publiek, de organisatie van inkopers in de publieke sector, vindt juist dat de nieuwe wet tegemoetkomt aan de wensen van ondernemers. ‘Wij hebben de indruk dat het bedrijfsleven een grote stem heeft gehad in deze nieuwe wet’, zegt Beppie Wijnties, bestuurslid van NEVI Publiek en inkoper van Breda. ‘NEVI heeft er op aangedrongen aanbestedingen niet helemaal dicht te timmeren. Dan doe je zaken als duurzaamheid en innovatie de das om.’

Over een aantal onderdelen van de Aanbestedingswet is iedereen wel tevreden. Zo kunnen bedrijven voortaan toe met één uniforme Eigen Verklaring als ze willen meedoen aan aanbesteding. In de praktijk is dat al zo, maar het is nu wettelijk verankerd. Met de Eigen Verklaring geeft een bedrijf aan dat het aan de eisen van de aanbesteding voldoet.

De verplichte publicatie van álle aanbestedingen op aanbestedingssite Tenderned en de mogelijkheid om daar ook elektronisch offertes te doen, is eveneens winst. Al worden er wel vraag tekens bij gezet of Tenderned de geschikte partij is. Er wordt al sinds 2003 aan gewerkt en er is ondanks miljoeneninvesteringen nog steeds geen site in de lucht.

Vrijblijvendheid

Veel kritiek is er op de vrijblijvendheid van de Aanbestedingswet op een aantal belangrijke punten. Het zogeheten proportionaliteitsbeginsel wordt wel genoemd, maar voor uitwerking wordt verwezen naar het ‘flankerend beleid’, dat er nog niet is. ‘Een wassen neus’, vindt Van Beek van VNO-NCW.

Het proportionaliteitsbeginsel moet regelen dat de eisen die de aanbestedende dienst stelt aan inschrijvers in verhouding zijn tot de waarde van de opdracht. Dus geen telefoonboekdikke bestekken voor een levering van 50 duizend euro, omzeteisen van miljoenen voor een werk van 1 ton en idiote referenties.

Het flankerend beleid wordt nu uitgewerkt door onder meer de VNG die met standaarddocumenten komt voor inkoopreglement en inkoopvoorwaarden. Aanbestedende diensten zijn echter vrij om die over te nemen. De beperkte invulling van de klachtenregeling wordt eveneens als een gemiste kans gezien. ‘Terwijl je dat nu juist prima bij wet kunt regelen’, zegt hoogleraar Telgen.

Telgen vindt dat er een laagdrempelige klachteninstantie moet komen, buiten de rechtsgang om, waar bedrijven nog tijdens een aanbestedingsprocedure terechtkunnen. ‘Een commissie die snel uitsluitsel kan geven. Nu kun je alleen naar de rechter bij Europese aanbestedingen, en vrijwel alleen als de opdracht al is gegund. Veel MKB’ers beginnen daar niet aan.’

Het gebrek aan professionaliteit bij veel aanbestedende diensten wordt door zowel inkopers als bedrijfsleven als een belangrijk probleem gezien bij aanbestedingen. Gebrek aan kennis is er vooral bij kleinere gemeenten en veel semi-overheidsinstellingen. Die zijn of huiverig om openbaar aan te besteden en kiezen daarom liever voor onderhandse gunning als aanbesteding niet verplicht is. En dat is niet altijd transparant. Als ze wel aanbesteden, gebruiken ze te ‘zware’ procedures, uit angst voor juridische missers waardoor kleine bedrijven bij voorbaat de moed in de schoenen zinkt.

‘Professionele inkoop kun je niet bij wet regelen’, zegt NEVI-bestuurder Wijnties. ‘Inkoop is de verantwoordelijkheid van de hele organisatie en niet exclusief van inkopers. Die moeten binnen een overheidsorganisatie toch al vaak een plaats bevechten.’

Want zelfs al heeft een gemeente of semioverheidsinstelling een professionele inkoper in dienst, dan wil dat niet automatisch zeggen dat alle inkoop ook professioneel geschiedt, weet Wijnties: ‘De Europese aanbestedingen lopen doorgaans wel via de afdeling inkoop. Maar alles onder de drempel gaat meestal via de beleidsafdeling zelf, die het leuk vinden om te doen. Ze zijn in de veronderstelling dat ze het zelf wel kunnen, maar er is weinig inkoopbewustzijn.’

Volgens aanbestedingsadviseurs en -inkopers gaan jaarlijks miljarden verloren doordat overheden te veel betalen voor hun inkoop. Vooral bij onderhandse aanbestedingen waarbij de opdrachtgever zelf een of meerdere bedrijven uitnodigt, wordt vaak te veel betaald. De opdrachtgever gaat bij voorkeur in zee met een bedrijf dat-ie al kent, maar moet daar dan wel de hoofdprijs voor betalen.

De Aanbestedingswet mag gemeenten niet dwingen meer of beter aan te besteden, wellicht dat de economische situatie dat wel doet. ‘De bezuinigingen waar veel overheidsorganisaties nu mee kampen, kunnen een positief effect hebben op het inkoopbeleid’, zegt Wijnties. ‘Als het maar niet be tekent dat alleen maar naar de prijs wordt gekeken. Het gaat ook om kwaliteit.’

Jan Telgen is niet heel optimistisch. Hij vreest dat als de Aanbestedingswet wordt aangenomen, dit een excuus is om voorlopig weinig te veranderen. ‘Allerlei zaken die je nu goed had kunnen regelen, blijven dan weer 5 jaar liggen.’

Tenderned

De moeizame voortgang van aanbestedingssite Tenderned past perfect binnen het slepende aanbestedingsdossier. Tenderned moet het podium worden waar alle aanbestedende diensten hun opdrachten publiceren en waar inschrijvers elektronisch hun offerte kunnen indienen.

Tenderned bestaat officieel al 5 jaar, maar kwam jaren niet van de grond. Na twee mislukte pogingen van de overheid om zelf de site te bouwen, is Tenderned vorig jaar aanbesteed. Dat ging goed. Atos Origin bouwt nu het systeem. In 2012 moet Tenderned operationeel zijn. ‘We liggen mooi op schema’, zegt Tenderned-directeur Heleen Mosselman. ‘Vanaf volgend jaar zomer kunnen we alle aanbestedingen publiceren.’

Volgens Mosselman heeft Tenderned meerwaarde ten opzichte van reeds bestaande en goed functionerende sites als aanbestedingskalender. nl. ‘Wij hebben straks alle aanbestedingen op de site omdat overheden verplicht worden bij ons te publiceren. Maar aanbieders kunnen straks ook elektronisch inschrijven.

Tenderned bespaart ondernemers veel tijd. Ze hoeven nog maar één keer gegevens aan te leveren.’ De totale kosten van Tenderned zijn inmiddels opgelopen tot 34 miljoen euro. Daar komt straks per jaar nog 6 miljoen euro bij voor beheer en onderhoud van de site.

Limburg gaat minder aanbesteden

De provincie Limburg wil het eigen MKB meer kans geven op opdrachten door minder openbaar aan te besteden. Onder de Europese drempels mag in Limburg voortaan elke opdracht onderhands worden gegund. Volgens een woordvoerder van de provincie past het voorstel binnen de normen van de nieuwe Aanbestedingswet, juist omdat daar niets wordt geregeld onder de Europese drempels.

Er is veel kritiek op de Limburgse plannen omdat onderhands gunnen minder transparant is dan aanbesteden. Juist vanwege enkele affaires bij het gunnen van werk, koos Limburg in 2003 voor meer openbare procedures en duidelijke afspraken over procedures bij drempelbedragen. Carla Pluijmaekers van MKB Limburg vindt de aanpak van Limburg ‘op zich niet verkeerd’.

‘Zo lang het maar openbaar en transparant is en het bij de gunning niet alleen over prijs gaat. En het moet natuurlijk geen achterkamertjesgedoe worden.’ Ze vindt het prima dat het provinciebestuur probeert de eigen regio te versterken.

‘Bij onderhandse gunning kun je kleinere bedrijven uit de buurt vragen. Dat zal verhoudingsgewijs vaak goedkoper zijn. In principe zou dat ook via openbare aanbestedingen moeten kunnen, maar iedereen weet dat het huidige aanbestedingsbeleid een crime is voor het MKB.’