De lozer gaat nog veel te vaak vrijuit

De Omgevingswet geeft gemeenten meer mogelijkheden om te  sturen op de waterkwaliteit. Maar schadelijke lozingen van afvalwater op het riool blijven vaak buiten beeld. Kunnen waterschappen de verantwoordelijkheid voor deze indirecte lozingen niet beter overnemen?

Rivieren

De kwaliteit van het oppervlaktewater in Nederland staat steeds verder onder druk. Onlangs trokken zowel RIWA-Maas als RIWA-Rijn – verenigingen van drinkwaterbedrijven die de rivieren gebruiken voor de productie van drinkwater – aan de bel over de toenemende hoeveelheid schadelijke stoffen die in de rivieren wordt aangetroffen. Een belangrijke oorzaak hiervan zijn lozingen van afvalwater. Met name het lozen van persistente, mobiele en toxische stoffen zoals PFAS vormt een bedreiging voor mens en milieu. Deze stoffen zijn zeer schadelijk, breken niet af en zijn moeilijk uit het water te verwijderen.

Riolering

De meeste lozingen van afvalwater vinden plaats op de riolering. Deze indirecte lozingen moeten voldoen aan strenge eisen. Een van de vereisten is dat de stoffen in het afvalwater de werking van een rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) niet mogen verstoren. Toch vinden de voor de rwzi’s verantwoordelijke waterschappen steeds vaker stoffen in het water die bij de zuivering moeilijk te verwijderen zijn, zegt Erwin van de Pol van waterschap Aa en Maas. ‘Onze rwzi’s hebben het steeds zwaarder te verduren. Dit komt onder meer door stoffen die worden geloosd door bedrijven. Hierdoor moeten we steeds meer nazuiveren voordat we het effluent lozen op oppervlaktewater.’

Lastig

Hoe groot het aandeel van ongewenste stoffen uit bedrijfslozingen precies is, is lastig te zeggen. Het probleem is namelijk dat er weinig grip is op indirecte lozingen. Volgens Van de Pol heeft dat verschillende oorzaken. ‘Gemeenten zijn verantwoordelijk voor indirecte lozingen. De vergunningverlening, het toezicht en de handhaving hebben ze uitbesteed aan omgevingsdiensten. In de praktijk blijkt dat deze taken niet bij elke omgevingsdienst even hoog op het lijstje staan. Dat is niet per se de schuld van de diensten zelf, maar heeft vooral te maken met bestuurlijke prioriteiten. Als gemeenten weinig geld vrijmaken voor de aanpak van lozingen, hebben omgevingsdiensten ook minder middelen voor het inzetten van mensen voor controles en om te investeren in kennis over stoffen.’

Eigen systeem

Een ander probleem is dat omgevingsdiensten allemaal op een andere manier werken, vult Van de Pols collega Janneke Snijders aan. ‘Elke dienst heeft een eigen systeem waarop ze hun data verwerken. Dat maakt het heel lastig om een goed overzicht te krijgen van alle indirecte lozingen, voor zover deze informatie al beschikbaar is. Hierdoor weten we ook niet of vergunningen up-to-date zijn. Daarnaast zouden omgevingsdiensten ons bij elke vergunningsaanvraag of meldingsplichtige lozing moeten inschakelen voor advies, maar in de praktijk weten we niet of dat wel altijd gebeurt. En als dat niet gebeurt en we hebben ook nog eens geen inzicht in hun data, dan weten wij dus ook niet wat er allemaal op onze rwzi’s afkomt. Dat vergroot de kans dat er ongewenste stoffen doorheen glippen en in oppervlaktewater belanden.’

Omgevingswet

De Omgevingswet maakt het aanpakken van het probleem er niet eenvoudiger op, vervolgt Snijders. ‘De wet geeft bevoegde gezagen meer ruimte om landelijke regels aan te scherpen of uit te breiden. Gemeenten kunnen dat doen in de omgevingsvergunning. Dat klinkt positief, want je kunt beter sturen op stoffen die relevant zijn. Maar dat werkt alleen als waterkwaliteit hoog op de agenda staat. In de praktijk komt het erop neer dat wij nu bij gemeenten moeten aankloppen en ze moeten vragen om lozingen van stoffen strenger te reguleren. In ons gebied gaat het om meer dan twintig gemeenten. Dat kost dus enorm veel energie en tijd.’

Veel lastiger

Snijders noemt nog een ander aspect waarin de Omgevingswet niet meewerkt. Door omkering van het principe ‘verboden te lozen, tenzij’ naar ‘lozen is toegestaan, tenzij’ vallen meer lozingen onder algemene regels en minder onder een vergunningsplicht. Snijders: ‘Wanneer lozingen vallen onder algemene regels geldt een meldingsplicht. Dit maakt het veel lastiger om goed toezicht te houden. In de eerste plaats omdat het aantal meldingsplichtige lozingen een stuk hoger is dan het aantal vergunningsplichtige. Ook is het type lozers dat valt onder algemene regels veel diverser. Daarnaast is het bewustzijn bij meldingsplichtige lozers vaak minder hoog. Hierdoor komt het voor dat er geen melding wordt gedaan als dat wel zou moeten of dat niet wordt voldaan aan de algemene regels.’

Programma

De problemen zijn niet van vandaag of ­gisteren. Al sinds de verantwoordelijkheid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in 2009 zijn overgegaan van waterschappen naar gemeenten en provincies zijn indirecte lozingen een zorgenkindje, zegt Magdeleen Sturm, directeur van het Interbestuurlijk Programma versterking van het VTH-stelsel. ‘Gemeenten en provincies hebben de uitvoering ondergebracht bij omgevingsdiensten. De logica hierachter is dat die diensten ook de andere milieucontroles bij bedrijven doen en dus het hele bedrijfsproces onder de loep nemen. Alleen hebben ze deze diensten onvoldoende middelen gegeven voor de ­uitvoering van deze taak. Hierdoor hebben ze weinig kunnen investeren in kennis en capaciteit. Dat heeft het er allemaal niet makkelijker op gemaakt.’

Commissie

Mede als gevolg van een aantal milieu-incidenten gaf toenmalig staatssecretaris Stientje van Veldhoven van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in 2020 een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen de ­opdracht te adviseren over maatregelen die het VTH-stelsel slagvaardiger en effectiever moeten maken. De commissie oordeelde dat het stelsel niet goed functioneert. Toezicht en handhaving gebeurt te vrijblijvend en is te gefragmenteerd. Het rapport van de commissie-Van Aartsen leidde tot tien aanbevelingen, waar sindsdien het interbestuurlijk programma uitvoering aan geeft.

Twijfels

Ondanks de initiatieven voor verbetering van het VTH-stelsel willen Van de Pol en Snijders niet te vroeg juichen. Snijders: ‘Enerzijds ben ik hoopvol vanwege de toenemende aandacht, maar ik heb ook twijfels. We zijn al zo lang over dit probleem in gesprek, maar tot nu toe is er nog weinig veranderd. Het VTH-stelsel is geen verkeerd systeem, maar gezien de snelheid en aantallen waarmee nieuwe stoffen opkomen en de problematiek rondom tekorten op de arbeidsmarkt wordt het lastig om de problemen echt op te lossen. Natuurlijk is het goed om te investeren in kennis bij omgevingsdiensten, maar veel kennis is al gewoon in huis bij de waterschappen.’

Waterschappen

Snijders vraagt zich dan ook af of het niet efficiënter zou zijn om de verantwoordelijkheid voor indirecte lozingen terug te geven aan waterschappen. ‘Het maakt ons een stuk minder afhankelijk van andere partijen en biedt ons de kans om het plaatje compleet te krijgen. Een deel daarvan ontbreekt nu doordat we niet weten wat er op onze rwzi’s afkomt. Maar het is natuurlijk geen kwestie van even wat verantwoordelijkheden verschuiven. Het terugkrijgen van indirecte lozingen betekent ook meer werk en kosten voor waterschappen. Zowel voor het oppakken van deze extra taak als het wegwerken van achterstallig onderhoud. Maar het is goed om hier serieus naar te kijken en er het gesprek over te voeren.’

Lees het hele verhaal over de indirecte lozingen deze week in BB18 (inlog).