Waterschappen op keerpunt

De nieuwe waterschapsbesturen kennen straks minder geborgde zetels. Volgens insiders vormt de ontwikkeling het begin van een veel verder gaande democratisering van de waterschappen. Maar wat zou dat betekenen voor hun bestuurbaarheid?

Met een historie die teruggaat tot de dertiende eeuw behoren waterschappen tot de oudste democratische instellingen van ons land. Nog altijd kiezen we elke vier jaar de leden van het algemeen bestuur van een waterschap, dat vergelijkbaar is met de gemeenteraad. Afhankelijk van het aantal inwoners telt het algemeen bestuur achttien tot dertig leden. Voor een deel zijn dat vertegenwoordigers van bepaalde belangen: de geborgde zetels. In totaal heeft het algemeen bestuur zeven tot negen geborgde zetels, waarmee de belangen van bedrijven, de agrarische sector en eigenaren van natuurterreinen worden gegarandeerd.

Het idee achter de geborgde zetels is het principe ‘belang-betaling-zeggenschap’: wie belang heeft en belasting betaalt, moet ook inspraak hebben. Van iedere 100 euro aan watersysteemheffing komt bijvoorbeeld 10 euro van de landbouw en 10 euro van bedrijven. Natuurterreinen dragen slechts voor zo’n 25 eurocent bij. De overige 80 euro komt van inwoners van waterschappen, die bij elke verkiezingen de niet-geborgde leden van het waterschapsbestuur kiezen.

Vanaf de waterschapsverkiezingen van 15 maart zal een waterschapsbestuur maximaal vier geborgde zetels tellen: twee voor landbouw en twee voor natuur. Het bedrijfsleven verliest alle geborgde zetels. Ook aan de verplichte geborgde zetel in het dagelijks bestuur – een zetel die de landbouw, natuur en bedrijven gezamenlijk vertegenwoordigt – komt een einde.

Het wetsvoorstel is een initiatief van Tweede Kamerleden Laura Bromet (GroenLinks) en Tjeerd de Groot (D66) en moet zorgen voor meer democratisering. Het voorstel volgde op een advies van de commissie-Boelhouwer uit 2020 om afscheid te nemen van alle geborgde zetels. De commissie beargumenteerde dat democratisch gekozen bestuurders ‘uitstekend in staat zijn om alle in het geding zijnde belangen te dienen’. Ook zou het principe van belang-betaling-zeggenschap geen goede afspiegeling meer zijn van de omvang van de belangen die vandaag de dag spelen.

Wangedrocht

In het oorspronkelijke wetsvoorstel wilden Bromet en De Groot alle geborgde zetels schrappen. Maar een wijzigingsvoorstel van de ChristenUnie leidde uiteindelijk tot een gedeeltelijke afschaffing. Dat er is gekozen voor een compromis leidde tot gemengde reacties. Emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga sprak van ‘een niet-consistent waterschapsbestel’ en noemde het zelfs een ‘wettelijk wangedrocht’.

Lambert Zwiers, voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Waterschapsbestuurders namens Bedrijven (NVWB), kan zich vinden in deze woorden. Met name de willekeur stuit hem tegen de borst. ‘Dit is het schoolvoorbeeld van een politiek compromis. Beter iets dan niets, is er waarschijnlijk gedacht. Maar waarom er is gekozen om alleen de geborgde zetels voor bedrijven af te schaffen, is nog steeds niet duidelijk. Van afschaffing van alle geborgde zetels waren we ook geen voorstander, maar dat is in ieder geval nog consequent te noemen.’

Volgens Zwiers wordt het nu lastiger voor bedrijven om hun geluid te laten horen in de waterschappen. Bijvoorbeeld als het gaat om de hoogte van de heffingsbijdrage of goede afwatering op bedrijventerreinen. ‘Nu moeten bedrijven zelf beoordelen welke partij hun belangen het beste behartigt. Naast landelijke partijen doen in sommige waterschappen ook partijen mee die zich specifiek richten op het bedrijfsleven, zoals Ondernemend Water. Zij kunnen het stokje van ons overnemen. Ook bij VNO-NCW en MKB Nederland ligt een taak voor het opkomen van bedrijfsbelangen bij partijen in waterschappen.’

De NVWB spande nog een kort geding aan om de inwerkingtreding van de wet tegen te houden. Tevergeefs: het verzoek werd afgewezen. Het verlies van de geborgde zetels betekent ook het einde van de NVWB, zegt Zwiers. Hij vreest zelfs voor de toekomst van de waterschappen. ‘De legitimatie voor het bestaan van waterschappen is gelegen in de bijzondere bestuursvorm. Als alle geborgde zetels wegvallen – wat vermoedelijk de volgende stap is – kun je je afvragen wat waterschappen nog toevoegen. Met gemeenten en provincies hebben we namelijk al twee decentrale niveaus van algemene democratie. Die overheidslagen zouden dan de taken van de waterschappen kunnen overnemen.’

Tussenstap

Minder rouwig om de wetswijziging is de AWP voor water, klimaat en natuur (voorheen de Algemene Waterschapspartij), een landelijke organisatie die in verschillende waterschapsbesturen is vertegenwoordigd. Volgens vicevoorzitter Hans Middendorp zijn gekozen bestuurders uitstekend in staat om alle belangen zorgvuldig af te wegen. ‘Daar hebben we geen geborgde leden voor nodig. Daarnaast zijn geborgde zetels zich in de loop der jaren steeds meer gaan gedragen als politieke partijen, met meningen over allerlei onderwerpen. In dat opzicht voegen ze dus weinig meer toe. Alleen: zodra het over heffingen gaat, zetten ze de hakken in het zand.’

Net zo belangrijk als het verminderen van het aantal geborgde zetels in het algemeen bestuur vindt Middendorp de afschaffing van een verplichte geborgde zetel in het dagelijks bestuur. ‘In de praktijk betekende dit dat de geborgde zetels een veto hadden bij het vormen van de coalitie. Boeren en bedrijven keken eerst naar de VVD en CDA, en de natuurterreinen naar Water Natuurlijk. In de nieuwe situatie is het voor het eerst mogelijk om een coalitie te vormen zonder de geborgde zetels. Dat geeft ons ook meer kans om mee te besturen.’

Middendorp ziet het compromis als een tussenstap richting volledige afschaffing van de geborgde zetels. ‘Een partij als de BoerBurgerBeweging (BBB) kan straks de rol van de twee geborgde landbouwzetels moeiteloos overnemen. Bedrijven worden nu al gesteund door landelijke partijen zoals VVD en CDA. En partijen als Water Natuurlijk en de AWP kunnen heel goed de belangen voor water, klimaat en natuur invullen. Als alternatief voor geborgde zetels kun je nog denken aan een adviescommissie in elk waterschap met vertegenwoordigers namens de landbouw, natuur, bedrijven en huiseigenaren.’

Cruciaal

De Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) hoopt niet dat het tot een volledige afschaffing gaat komen, zegt een woordvoerder. ‘De geborgde zetels voor de landbouw worden nu vertegenwoordigd door agrariërs met veel gebiedsen praktijkkennis. Juist met de grote opgaven op het gebied van klimaatbeleid, bescherming van de waterkwaliteit en biodiversiteitsherstel is deze kennis cruciaal. Met het afschaffen van de geborgde zetels verworden de waterschappen al snel tot politiek gedoe in plaats van een functionele bestuurslaag die zich bezighoudt met de uitvoering.’

Hoewel LTO de afschaffing van geborgde zetels voor bedrijven onnodig vindt, is de organisatie wel tevreden met het compromis. ‘Dankzij de twee landbouwzetels in het waterschapsbestuur blijft de praktijkkennis van agrariërs in waterschappen behouden. Tegelijkertijd zijn we ons ervan bewust dat voor meerdere partijen dit compromis niet het eindstation is. Maar we vragen ons af of het watermanagement in het land beter wordt wanneer alle geborgde zetels verdwijnen. We blijven ons dan ook sterk maken voor het behoud van de geborgde zetels voor de landbouw.’ Net als de landbouw houdt de natuur twee geborgde zetels over in het bestuur.

Toch had dat van Natuurmonumenten niet gehoeven, zegt Tom Kunzler namens die organisatie. ‘We vinden dit stelsel niet meer van deze tijd. Het is niet democratisch om bepaalde belangen bij voorbaat zetels te geven. Kiezers zijn prima in staat om te stemmen op partijen die een breed scala aan belangen behartigen. Dat zie je in andere bestuurslagen ook. Waar we wel blij mee zijn, is dat de natuur nu evenveel geborgde zetels heeft als de landbouw. De verhouding is dus mooi in evenwicht, dat was voorheen niet zo.’

Waterpeil

Volgens Kunzler betekent het onderscheid in geborgde zetels niet dat de verschillende groepen lijnrecht tegenover elkaar staan. ‘De belangrijkste bouwsteen voor gezonde natuur is voldoende water van goede kwaliteit. Maar dat geldt voor de landbouw net zo. We hebben dus gezamenlijk baat bij het beter vasthouden van water en voldoen aan de eisen van de Kaderrichtlijn Water, waar waterschappen een belangrijke rol bij spelen. Waar het wringt is dat een hoog waterpeil niet overal gunstig is voor agrariërs. Voor die plekken moeten we samen oplossingen zoeken. Maar dat gesprek kun je prima voeren via de politiek of lokale betrokkenen. Daar zijn niet per se geborgde zetels voor nodig.’

Een groep die voor een belangrijk deel bijdraagt aan de inkomsten van waterschappen, maar geen geborgde zetels heeft of had, zijn de huishoudens. Karsten Klein, directeur belangenbehartiging van Vereniging Eigen Huis (VEH), is dan ook blij dat het aantal geborgde zetels voor andere belangengroepen wordt verminderd. ‘We willen dat de invloed van de verschillende belangen naar hetzelfde niveau gaat en dat er geen onderscheid meer is ten nadele van het ene belang en ten voordele van het andere. Het liefst had ik dan ook gezien dat alle geborgde zetels waren afgeschaft.’

Ondanks de financiële bijdrage die huiseigenaren leveren aan waterschappen is Klein geen voorstander van een geborgde zetel voor woningbezitters. ‘Dan krijg je te veel categorieën. We vinden het de taak van politieke partijen om alle belangen zo goed mogelijk te vertegenwoordigen en af te wegen bij besluitvorming. Belangengroepen, zoals de VEH, moeten hiervoor de standpunten en argumenten aanleveren.’

Alle meningen overziend kunnen de meeste betrokken organisaties – met uitzondering van de NVWB – prima leven met de reductie van het aantal geborgde zetels in het bestuur van de waterschappen na 15 maart.