Beleidsarm over naar de Omgevingswet

Met verschillende organisaties werk ik aan de implementatie van de Omgevingswet. Vaak hoor ik: we gaan ‘beleidsarm’ of ‘beleidsneutraal’ over. Dat is geruststellend bedoeld: er volgt alleen een systeemverandering, geen inhoudelijke verandering.  Overheden blijken veel gemeen te hebben. Het is niet vreemd als er tientallen soms meer dan honderd of zelfs honderden beleidsnota’s gelden onder benamingen als ‘nota’, ‘visie’, ‘kadernota’, ‘beleidskader’, ‘beleidsvisie’, ‘strategisch beleid’, ‘agenda’, ‘beleidsplan’, ‘kansenkaart’, ‘gebiedsprofiel’ of ‘gebiedsvisie’. Of het structuurvisies ex artikel 2.1 lid 1 of lid 2 Wro zijn, staat er meestal niet in.

Het zijn vaak ook dikke nota’s vol tekst met schema’s en plaatjes, die de tekst moeten verduidelijken, maar daarin niet altijd slagen. Ga je op zoek naar wat we onder de Omgevingswet ‘doelen van de wet’ noemen, dan kom je van alles tegen: ‘doelen’, ‘spelregels’, ‘goals’, ‘speerpunten’, ‘actiepunten’, ‘kaders’, ‘fundamenten’ en wat al niet meer.

Uitvoering verloopt via allerlei sleutelprojecten, kernprojecten, duurzaamheidsprojecten, nieuwe projecten, plusprojecten of met acties, actiepunten, oplossingsrichtingen, aanpakken enzovoort. Het woord ‘maatregel’ kwam ik nog niet tegen. Bekijk je het inhoudelijk dan beschrijven verschillende nota’s hetzelfde, maar net een beetje anders. Ook staat er veel politieke motivering in, die in raadsvoorstellen thuishoort. Veel tekst gaat op aan historische beschrijvingen waaraan een identiteit wordt ontleend. Pagina’s gaan op aan de beschrijving van de status van het document. Men had natuurlijk gewoon het wettelijke instrument kunnen pakken: dan had die informatie op de website van de gemeente kunnen staan.

De door de Omgevingswetgever voorgestane drietraps-aanpak van waardering van bestaande situatie, bepalen van ambities en doelen en een beschrijving wat er concreet gedaan gaat worden, moet je opsporen. Meestal helpt de samenvatting. Wat bij ruimtelijk beleid opvalt, is dat sociale aspecten vaak ontbreken. Terecht adviseert de Nationale Ombudsman dan ook om bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen ook een sociale scan te maken naast een ruimtelijke scan. Onderdeel (b) uit artikel 1.3 Ow: de maatschappelijke behoeften voor beheer, gebruik en ontwikkeling, vraagt daar ook om.

‘Beleidsnota’s schieten hier als paddenstoelen uit de grond!’ zei laatst een teamleider. ‘Wat hebben we toch jarenlang zitten doen?' vroeg een wethouder zich af. ‘Denken ze echt dat ik dat allemaal ga lezen?’ vroeg een projectontwikkelaar. ‘Hoe hou ik nu overzicht?’ verzuchtte een raadslid. Wie naar geldend beleid bekijkt, ontdekt: beleidsarm is wel heel beleidsrijk! Beleid laten doorwerken kan eenvoudiger en beter. De wetgever bedacht hiervoor de beleidscyclus (‘in onderlinge samenhang’ van artikel 1.3 Ow). De cultuurverandering die hiervoor nodig is, is een uitdaging. 

De wetgever geeft alvast een aanzet. Per 1 januari 2024 blijven alleen structuurvisies ex art. 2.1 lid 1 Wro of een omgevingsvisie, die volgens de eisen van de Omgevingswet is vastgesteld, gelden. Alle thematische structuurvisies – artikel 2.1 lid 2 Wro – vervallen. Omgevingsprogramma’s die na 23 maart 2016 zijn opgesteld volgens de eisen van de Omgevingswet en op of direct na 1.1.2024 van kracht zijn of worden, blijven gelden. Ook het verkeers- en vervoersplan en milieubeleidsplan blijven gelden.

Met één klap is een overheid dus ‘beleidsarmer’. Daarvoor in de plaats komt de integrale benadering, waarvan het resultaat is opgenomen in de motivering van toekomstige besluiten, zoals bijvoorbeeld de omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Veel huidig beleid is echter buitenwettelijk beleid. De status daarvan was en blijft onduidelijk. De aanwezigheid daarvan past helemaal niet bij het systeem van de beleidscyclus. Buitenwettelijk beleid moet je dus niet willen. Uit de geest van de (invoerings)wet kun je ook halen, dat de bedoeling is, dat dit soort beleid vervalt.  Alles moet draaien om de integrale motivering.

Tot 1 januari 2027 is er tijd om een omgevingsvisie vast te stellen. Dé kans om het anders te gaan doen. De hoofdzaken van het integrale beleid benoemen, is immers meer dan sectorale doelen stapelen. Die omgevingsvisie zal als toetsingskader abstract zijn. Uitwerking kan plaatsvinden via (omgevings)programma’s, bij voorkeur gebiedsprogramma’s. Voorkomen moet immers worden dat de oude cultuur zich voortzet en we op termijn, maar dan onder de naam van sectorale programma’s en buitenwettelijke varianten, opnieuw verdrinken in beleid. Dat vraagt om sturing. Daar is afstemming en discipline, onder meer op benaming, jargon en omvang, en regie op het houden van overzicht voor nodig.

Hoewel meestal niet verplicht is het (omgevings)programma dan een erg interessant instrument. Belangrijke vragen daarbij zijn wel waarvoor het wordt ingezet en hoe de gemeenteraad of provinciale staten daarbij vroeg worden betrokken. Zij zijn immers geen bevoegd gezag meer. Dat is de volgende cultuurverandering: het herijken van het dualisme.

Interessant allemaal, maar allesbehalve beleidsneutraal of beleidsarm.