Balen en opnieuw beginnen

Tweede kans voor Zaans Hembrugterrein

Hij was met zijn vrouw op vakantie in Berlijn, weet Arnoud Beens. De twee laatste dagen van hun trip hing de gemeentelijk projectleider tot ergernis van zijn echtgenote slechts aan de telefoon met het Zaanse thuisfront. ‘30 april 2019’, somt Beens de datum moeiteloos op. De dag dat de Raad van State tot verrassing van de meeste betrokkenen een kruis zette door de plannen die Zaanstad had ontwikkeld voor het Hembrugterrein.

Duizend woningen moesten daar langs de kades van het Noordzeekanaal en de Zaan verrijzen. Een niet onomstreden project. Het aan de overkant van het kanaal gevestigde Havenbedrijf Amsterdam en enkele bedrijven op het industrieterrein Westpoort maakten bezwaar. Ze vreesden te worden gekortwiekt in hun bedrijfsvoering en kregen van de Raad gelijk. Ook had de gemeente Zaanstad ten onrechte de Zeehavennorm van stal gehaald, om zo woningen met een hogere geluidsbelasting dan de maximale 55 decibel te kunnen bouwen. Dat mocht volgens de Raad alleen bij ‘beperkte uitbreiding van een bestaand woongebied’. Daar was bij duizend woningen op een verder vrijwel onbewoond schiereiland geen sprake van.

‘Een klap voor Zaanstad en onze woningbouwontwikkeling’, sprak toenmalig wethouder Hans Krieger (ruimtelijke ontwikkeling, VVD). Een klap te meer, omdat het tot dan toe ging om een voorbeeldig pilotproject onder de Crisis- en Herstelwet. ‘Het Hembrugterrein was tot 2003 in gebruik bij Defensie’, blikt Beens terug. ‘Er werkten ooit ruim achtduizend mensen, die heel veel bommen en granaten produceerden. Een complex gebied. Met positieve kanten als de monumentale gebouwen en het bos dat het moest afschermen van de rest van Zaanstad. Maar vanwege de ligging aan het Noordzeekanaal ook met uitdagingen op het gebied van geur en geluid. Dankzij de Crisis- en Herstelwet kon je bij de herontwikkeling een goeie balans vinden en de kwaliteit van de leefomgeving breder en integraler beschouwen.’ ‘Dan hoefde je niet op perceelniveau vast te leggen wat het ging worden’, vult huidig wethouder Wessel Breunesse (ruimtelijke ordening, GroenLinks ) aan. ‘Zo kon het Hembrugterrein in de loop der tijd organisch worden ontwikkeld.’

Omarmd
Binnen de muren van het Zaanse gemeentehuis werd het project vanaf 2014 met beide handen aangegrepen om alvast te kunnen experimenteren met de rubberen ruimtelijke regels zoals die straks gaan gelden onder de Omgevingswet. ‘De ambtenaren hebben het Hembrugterrein meteen omarmd’, vertelt Beens. ‘Ook de raad werkte mee. Politieke discussies gaan in de praktijk vaak over details, maar die waren bij het Hembrugterrein voor later. Ze leerden om langer op de handen te blijven zitten.’ Voor externe partijen bleek diezelfde praktijk een stuk lastiger: het op het Hemburgterrein gevestigde evenementenbedrijf, de lokale frietfabrikant en de havenindustrie aan de zuidoever van het Noordzeekanaal, gelegen in de gemeente Amsterdam. Beens: ‘Je merkte dat veel van die bedrijven wilden weten: waar komt nou precies wat?

Dat leidde tot best ingewikkelde gesprekken. We maakten een bestemmingsplan met een beetje bos, een beetje infra en met vooral heel veel gemengde functie. Daarmee kon je in principe tot aan de kades van het Noordzeekanaal gaan bouwen, om geïnteresseerde partijen zoveel mogelijk ruimte en vrijheid te geven. Achteraf was dat misschien onhandig. Daar kwam vanuit die bedrijven aan de overkant van het kanaal ook de meeste kritiek op.’

Níet bij de Zaanse burgers, haasten ze zich erbij te zeggen. Beens: ‘Het participatietraject deden wij, anders dan vroeger, helemaal aan de voorkant. Nog voor het ontwerp bestemmingsplan zijn we er al de boer mee op gegaan. Vervolgens zijn een paar zaken in het plan aangepast die daarna ook geen zienswijze meer opleverden.’ Zijn wethouder is het met Beens eens. ‘Er bestond hier in Zaanstad volop politiek draagvlak voor de aanpak van het Hembrugterrein. We hebben in de gebiedspaspoorten veel over de kwaliteit van het gebied kunnen vastleggen.
Op dat punt is het plan ook niet onderuit gehaald. Je kunt je zelfs afvragen of het toepassen van de Crisis- en Herstelwet het grootste struikelblok was. Ik denk het niet. De Raad van State heeft vooral geageerd tegen het verkeerde gebruik van de Zeehavennorm. Maar dat had in een ouderwets bestemmingsplan ook kunnen gebeuren.’

Nieuw masterplan
Inmiddels zijn we bijna anderhalf jaar na die dertigste april 2019. Voor de gemeente Zaanstad maanden van balen en opnieuw beginnen. De financiële consequenties vielen mee. Planschade en plankosten kwamen eerst bij het Rijksvastgoedbedrijf te liggen en later bij de private ontwikkelaar. Beens: ‘Daar hebben wij als gemeente financieel geen last van.’ Een dezer maanden legt Zaanstad de laatste hand aan een nieuw masterplan dat nog dit jaar moet zijn afgerond.

Die haast is niet vreemd, gezien de regionale woningnood. De duizend extra woningen van het Hembrugterrein zijn belangrijk, benadrukt Breunesse. ‘We hebben als gemeente een bouwambitie van twintigduizend woningen, maar zitten aan onze grenzen voor wat betreft de stedelijke contouren. Dus zal dat moeten gebeuren via binnenstedelijke verdichting.’ Maar te veel haast is niet goed, luidt een van de belangrijkste lessen van de vorige mislukte poging. Het overleg met het bedrijfsleven had diepgravender en, vooral, op een gelijkwaardiger niveau moeten worden gevoerd, erkent Beens. ‘Daarom zijn we nu weer helemaal bij het begin begonnen. Zo van: hoe ziet jullie bedrijf eruit en waar liggen jullie belangen? Dat brede kennismaken wordt door het bedrijfsleven gewaardeerd. Zo voelen zich serieus genomen. De vorige keer vroegen we al kort na binnenkomst wat ze van onze plannen vonden.’

De gemeentelijk projectleider realiseert zich inmiddels hoe het reilen en zeilen van de bedrijven langs het Noordzeekanaal planologisch wordt gedicteerd. ‘Ze hebben weet ik hoeveel ordners met vergunningen staan en zijn daar ook erg kien op. Maar soms moesten ze een besluit van ons, de gemeente Amsterdam, de provincie of de regionale omgevingsdienst in de krant lezen. We moeten veel meer energie in die gesprekken steken.’ De gemeente trok daarvoor een externe gespreksleider aan. ‘Een neutraal, onverdacht persoon die zou kunnen ingrijpen als wij, of de bedrijven, in het proces een keer uit de bocht zouden vliegen.’

Het werkt. Inmiddels is duidelijk dat ook de bezwaarmakers van weleer positiever staan tegenover de herontwikkeling van het Hembrugterrein. Beens: ‘Maar ze hebben daarbij wel hun bedrijfsbelangen en zitten niet te wachten op extra klagers. Dus willen ze graag afspraken maken over de precieze plek waar de woningbouw komt. Liever niet direct aan de kade, zoals de vorige keer, maar een beetje naar achteren, verder bij hun bedrijven vandaan. We zijn best genegen om daarin mee te gaan.’ Breunesse ziet bij de ondernemers ‘realiteitszin’, gezien de bredere Zaanse opgaves. ‘Het is ook voor de bedrijven duidelijk dat het Hembrugterrein niet een havengebonden industrieterrein moet worden. Trouwens, ook hun eigen personeel moet betaalbaar kunnen wonen.’

Uitstel
Sinds Defensie er begin deze eeuw vertrok, zijn de monumentale loodsen en kantoren op het Hembrugterrein dankbaar geannexeerd door de Zaanse en Amsterdamse creatieve industrie. In plaats van munitie worden er nu meubels gefabriceerd. Je treft er een Museum of Humanity en een kunstuitleen. Achter een monumentale, half verroeste deur die voor ‘hoogspanning’ waarschuwt, schuilt een kek café. De explosieve straatnamen echoën het verleden: Kanonnenloods, Affuitenhal, Artillerieweg. Wie meer wil weten over de tijd dat hier wapens en munitie werden gemaakt, kan terecht in twee transformatorhuisjes die door het Zaans Museum op speelse wijze tot een soort kijkdozen zijn omgebouwd.

Om de deels overwoekerde fabriekspanden ruist het bos. Je vraagt je bijna af: moet het terrein wel veranderen? Ja, zegt een museummedewerker desgevraagd. ‘Qua openbaar vervoer is het hier een ramp en wat meer reuring kan toch ook geen kwaad.’ Die reuring moet er vanaf 2022 komen, wanneer als alles meezit de eerste heipaal voor de nieuwe woningen de grond in gaat. ‘We zien dat woningbouw in het noorden van het Hembrugterrein op weinig bezwaren stuit van het bedrijfsleven’, stelt wethouder Breunesse. ‘Je zit er minder in elkaars vaarwater. Planologisch zouden we het terrein kunnen splitsen door eerst een apart bestemmingsplan voor dat noordelijke gebied te maken. Het ligt dichter tegen de Zaanse bebouwing aan en is groener en rustiger. Dan haal je de procedures een beetje uit elkaar en hou je meer tijd over voor de ontwikkeling van het zuidelijke, meer omstreden deel.’ Dit najaar wordt begonnen met de participatie over het nieuwe masterplan. ‘Dat moet de onderlegger worden voor het nieuwe bestemmingsplan’, zegt Beens. ‘De vraag is wat voor plan dat gaat worden. Misschien wel een heel traditionele versie.’

Breunesse: ‘Het kan zijn dat we nu alles veel meer in detail gaan vastleggen. Stel dat we in het masterplan alle waarden in het gebied op een goeie manier beschermen. Dat we kunnen ontwikkelen op een manier die niet op weerstand stuit in de omgeving. Is er dan nog een reden om extra ruimte voor toekomstige ontwikkelingen achter de hand te houden via het omgevingsplan? Of kunnen we het noordelijke deel van het Hembrugterrein met een bestemmingsplan al helemaal invulling geven? Daar zijn we nog niet uit.’ En dan zou het er zomaar toe kunnen leiden dat een voormalig paradepaardje onder de pilots Crisis- en Herstelwet uiteindelijk leidt tot een van de laatst vastgestelde old school bestemmingsplannen. Mits er in Zaanstad wordt doorgewerkt, want na de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2022 zijn dergelijke bestemmingsplannen taboe.

Soepeler norm
Er is nog een andere oplossingsrichting die hier en daar voorzichtig wordt geopperd. Zou je die heilige graal van 55 decibel als geluidsplafond in – bijvoorbeeld dichtbebouwde, semi-industriële gebieden niet wat soepeler mogen gaan hanteren? Voormalig Zaans wethouder en tegenwoordig Noord-Hollands gedeputeerde Jeroen Olthof vindt het tijd om daar de discussie over te voeren. ‘Dat zou ik na de uitspraak van de Raad van State een slechte route vinden’, reageert Breunesse. ‘De zeehavennorm geeft je al meer ruimte voor extra geluid, maar de toepassing ervan is hier onderuit gehaald. Natuurlijk, we hebben in Zaanstad vrijwel altijd discussie over menging: wonen en werken lopen hier dwars door elkaar. Ik vermoed dat er geen gemeente is te vinden waar het zo vaak over geluidscontouren gaat. Maar uiteindelijk gaat het om een goed woon- en leefklimaat. Om nu in zijn algemeenheid dit als aanleiding te zien voor een discussie: jongens, de normen kunnen wel wat omhoog. Dat zou niet mijn discussie zijn.’

Beens kan zich er meer bij voorstellen. Hij kent een lampontwerper die af en toe op het Hembrugterrein overnacht, maar woont in de Bilderdijkstraat, Amsterdam-West. ‘Dáár is het pas een herrie, vindt de ontwerper. ‘Bij ons aan het kanaal hoort hij ’s ochtends de vogels fluiten.’ De papieren werkelijkheid, wil Beens maar zeggen, is niet altijd hetzelfde als de ervaren werkelijkheid.

Al mocht dat debat er komen, Zaanstad kan er niet op wachten. Het blijft een uitdaging om woningbouw te realiseren in een industrieel gebied, vat Breunesse de afgelopen jaren samen. ‘Zeker wanneer je daarnaast monumentaal erfgoed en groen wilt behouden. Maar ook na de uitspraak van de Raad van State hebben we het Hembrugterrein nooit als verloren zaak beschouwd.’

‘Stel je als gemeente kwetsbaar op’
‘Ik kijk tevreden terug op de samenwerking met de gemeente Zaanstad’ , zegt directeur/eigenaar Patrick Schlick van ABC Vastgoed dat begin 2018 de tender won om het Hembrugterrein te mogen ontwikkelen. Op dat moment was het omgevingsplan al door de Zaanse gemeenteraad vastgesteld. ‘We zijn dus pas op een heel laat moment in het proces ingestapt.’ Schlick wist dat het project risicovol was. ‘De bezwaren van een aantal havenbedrijven tegen de planvorming waren bekend. Alle geïnteresseerde ontwikkelaars hebben de juristenkantoren op de Zuidas platgelopen. Wij ook.’

Mede omdat het een project onder de Crisis- en Herstelwet was, zag Schlick voldoende kansen. ‘Je kunt flexibel ontwikkelen, meer meebewegen met de markt.’ De uitdaging was volgens hem om de rauwheid, de rust en de ruimte van het Hembrugterrein te bewaren, en tegelijk de door de gemeente geplande woningbouw mogelijk te maken en daar de juiste doelgroep voor te vinden. Hij roemt de openheid en betrouwbaarheid van de gemeente in die zoektocht; het intensieve contact tussen de ambtenaren en het projectteam van ABC. In de analyse waarom het dan toch misging, komt Schlick tot een vergelijkbaar oordeel als de gemeente. ‘Je weet op voorhand dat het een lastig gebied is, met zo veel uiteenlopende stakeholders die erbij zijn betrokken. En dan ook nog in Zaanstad, dat zo’n beetje geldt als kampioen stikstof. Dan moet je de planvorming anders beginnen en je als gemeente kwetsbaarder durven opstellen. Neem het belang van alle betrokken bedrijven serieus. Luister niet voor de bühne, maar maak werk van hun opmerkingen. Dat had beter gekund.’

Een andere kanttekening van zijn kant: de bereikbaarheid van het terrein. ‘Die zou door de gezamenlijke overheden met meer voortvarendheid ter hand moeten worden genomen’, vindt Schlick. ‘Er is veel onduidelijkheid over of er nu wel of niet een pont over het Noordzeekanaal mag varen.’ Voor de huidige gebruikers van het terrein is een tijdig besluit daarover volgens hem cruciaal. De avond voor ons gesprek is het door nieuwe, door ABC ontworpen omgevingsplan besproken met de havenbedrijven. Een positieve bijeenkomst, volgens Schlick. ‘Mensen staan niet langer tegenover elkaar. Er is een gezamenlijk belang. En we kunnen met woningen schuiven. Dat geeft iedereen vertrouwen.’