Ook concepten vallen onder de Woo

Begin 2022 schreef ik een drietal columns voor Binnenlands Bestuur naar aanleiding van het introductiedossier voor de Minister van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In de derde column ging ik in op de onjuiste toepassing door het rijk van de toen nog Wob (maar onder de Woo werd het niet anders) als het gaat om concepten. De suggestie werd immers gewekt dat die concepten sowieso niet openbaar worden gemaakt. Een lijn die voor veel verwarring zorgt in de rest van ‘bestuurlijk’ Nederland.

Ook na die column volgden vele uitspraken (zie deze bijvoorbeeld) over het beoordelen van concepten. Daaruit volgde impliciet dat het gewoon documenten zijn en dus dat ze – conform de vaste lijn bij Wob en Woo procedures – beoordeeld moeten worden per onderdeel (zoals een alinea) van zo’n document. De inhoud van het document is bepalend, niet de aard of status ervan.

Naar aanleiding van een artikel van Follow the Money op 8 december 2023 volgden Kamervragen. Op 12 februari werden deze voorzien van een antwoord. Bottom line, het stond wat gek in de rijksbrede instructie en suggereerde dat het rijk concepten sowieso niet openbaar maakt, maar zo is het natuurlijk niet bedoeld. Concepten worden echt wel beoordeeld! Al worden ze al snel geheim gehouden.

Want zie antwoord 2. Er worden veel concepten gemaakt en dus zou het vrij van gedachten wisselen in het gedrang komen, aldus de minister. Het publieke debat zou alleen gebaat zijn bij voldragen bestuurlijke standpunten.

Een wat ongewis antwoord. Het suggereert toch nog altijd dat dergelijke documenten sowieso niet worden verstrekt! Bovendien staat de verplichting op grond van de Wet open overheid tot het doen van een mededeling als informatie onjuist of onvolledig (artikel 2.4 Woo) haaks op de hier gekozen redenering dat het debat alleen maar gebaat is bij voldragen bestuurlijke standpunten!

Overigens bleek de praktijk van de eigen departementen toch ook zo te zijn ingericht dat concepten niet openbaar werden gemaakt. Zo blijkt nog maar uit deze uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland. Drie ministers, waaronder die van BZK, betogen daar kort en goed dat aan een deel van de weigering tot openbaarmaking van documenten ten grondslag is gelegd: ‘dat deze documenten concepten zijn. Deze concepten kunnen volgens verweerder niet openbaar gemaakt worden, omdat het bij concepten per definitie gaat om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.’

De rechtbank is duidelijk: ‘Verweerders algemene standpunt dat concepten nooit openbaar gemaakt dienen te worden omdat de inhoud van concepten altijd zou bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob, volgt de rechtbank niet. Conceptversies van documenten kunnen ook feitelijke informatie (en/of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter) bevatten, en als die feitelijke informatie (en/of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter) niet in het definitieve document is opgenomen, kan ondanks openbaarmaking van de definitieve documenten toch ook nog een afzonderlijk belang bestaan bij openbaarmaking van de concepten of delen daarvan. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerders bij de afwijzing van eisers verzoeken om openbaarmaking, voor zover die zien op concepten, niet hebben kunnen volstaan met de enkele mededeling dat is geweigerd omdat sprake is van een concept. Verweerders hadden ook bij de concepten in beginsel per document, of gedeelte daarvan, dienen te motiveren waarom openbaarmaking geheel of gedeeltelijk achterwege dient te blijven.’

Geen afweging per situatie (zoals in de antwoorden ook steeds wordt gesuggereerd, zie onder andere antwoord vraag 12), maar een beoordeling per onderdeel van ieder document – of het nu een concept is of niet – in het licht van de uitzonderingen van de Woo. Niets meer, en zeker niets minder.