Houd ze in de gaten, die rijksheren

Ik zal het niet ontkennen. Toen minister Plasterk van Binnenlandse Zaken in 2015 vertelde dat hij rijksheren had ingeschakeld om vluchtelingen op te vangen, had ik geen idee waar hij het over had.

Maar het klonk goed. Het associeerde met de tijd van Keizer Karel V, en als vroeger alles beter was, moet het toen bijkans perfect zijn geweest. Inmiddels heb ik mij een beetje in het fenomeen verdiept en blijkt het met de Habsburgers helaas weinig van doen te hebben. Het is een begrip uit de civiele verdediging tijdens de Koude Oorlog.

Zou zich de situatie voordoen dat de regering niet meer met de rijkshavenmeester in Rotterdam kon communiceren omdat de Russen de telefoonlijn hadden opgeblazen, dan was die rijkshavenmeester als rijksheer bevoegd in de plaats van de minister te doen wat onmiddellijk nodig was om vreemde oorlogsbodems te weren. Evenzo waren commissarissen van de koning als rijksheren bevoegd op te treden wanneer de regering door rampen of oorlogen geïsoleerd was geraakt. Hoewel een dergelijke isolatie in de moderne tijd niet erg waarschijnlijk meer is, zit de crisisstructuur nog altijd vol met vervangingsregelingen en mandaatconstructies. Alleen gebruikt de wetgever daar het woord rijksheer niet meer voor. Het begrip was dus aan het wegzakken. Maar inmiddels is het met een revival bezig.

Verschillende commissarissen zijn die term gaan gebruiken voor hun takenpakket als rijksorgaan. Dat gaat, in vredestijd, vooral over het bezoeken van gemeenten, ingrijpen bij bestuurlijke problemen en het bemiddelen in burgemeestersbenoemingen. Rijkstaken die de commissaris als de lange arm van de minister van BZK uitoefent.

Volgens mij was het vroeger niet gebruikelijk om voor het rijksorgaan de crisisterm rijksheer te gebruiken. Het Handboek Provincierecht, helaas in laatste bewerking uit 1976, heeft het in dit verband nog gewoon over de commissaris als rijksorgaan met rijkstaken. Toch rukt in sommige provincies tegenwoordig standaard de commissaris als rijksheer uit om gemeentebezoeken af te leggen en waarnemers te ontslaan.

Nu is er op zichzelf weinig mis met een beetje ijdel gebruik van de term rijksheer. Termen gaan en termen komen. Zolang nog niemand zich Rijkscommissaris noemt, lig ik daar verder niet wakker van. Maar in dit geval is er reden voor waakzaamheid. Aan het geregelde optreden van de commissaris als rijksorgaan zit een specifieke consequentie: politieke immuniteit. Voor de uitoefening van zijn rijkstaken is de commissaris geen politieke verantwoording verschuldigd aan Provinciale Staten. Dat is ook logisch, want de commissaris heeft zich voor de rijkstaken te verantwoorden aan de minister die hem of haar op pad stuurt. Aan deze uitschakeling van de provinciale volksvertegenwoordiging stelt de Grondwet wel een eis: de wet zelf moet de taak aan de commissaris als rijksorgaan opdragen. Alleen dan mogen de Staten bot vangen als ze om verantwoording vragen. En daar gaat de schroen wringen.

Bij de vluchtelingencrisis in 2015 was ‘de rol van de cdk als rijksheer’ van Plasterk niet meer dan een brief die verwees naar de verplichting uit de ambtsinstructie om noodzakelijk overleg te voeren. Prima om daar de rijksheren-kaart bij te trekken om luie staatsrechtgeleerden thuis op de bank gerust te stellen. Maar aan het uitschakelen van volksvertegenwoordigingen worden hogere eisen gesteld. Je kunt niet via een enkele overlegverplichting complete taken aan de democratische verantwoording onttrekken. Dat kan alleen als de wet zelf de noodopvang van vluchtelingen van de verantwoording uitzondert. En dat is niet het geval.

Dat geldt ook voor de recente poging om de commissarissen in het stikstofdossier in een rol als rijksheer te tillen. Ook daar is er niets meer dan een brief waarin de minister aan de overlegverplichting uit de ambtsinstructie refereert. Prima voor wie graag een extra vlaggetje op de dienstauto wil schroeven, maar volstrekt onvoldoende om Statenleden uit dit dossier te weren. Gelukkig is het nog niet gebruikelijk dat commissarissen met een dergelijk zwaktebod schermen. Mocht zich dat toch voordoen, dan hoeven de Staten het weigeren van antwoorden alleen te accepteren voor taken die ook echt in de wet staan. Stikstof of noodopvang horen daar niet bij.