Nog lang niet open genoeg

De Wet open overheid (Woo) vervangt vanaf volgende maand de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Hoe open zijn decentrale overheen inmiddels? Aan de vooravond van de nieuwe wet maken Heinrich Winter en Chantal Ridderbos de stand van zaken op. Wat blijkt: vaak worden de verlangde termijnen voor het aanleveren van stukken niet gehaald en komt de informatie ook niet breed voor burgers beschikbaar.

Op 1 mei treedt de Wet open overheid (Woo) in werking. De wet vervangt de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De Wob en de Woo zijn een uitvloeisel van artikel 110 van de Grondwet: ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen’. De Woo moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. De nieuwe wet legt daarom meer nadruk op actieve openbaarheid: overheden zijn voortaan vaker verplicht informatie uit eigen beweging openbaar te maken.

Vanwege het belang van een goede informatiehuishouding bevat de Woo een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt de wet dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van iedere overheid een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft de wet voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam en digitaal toegankelijk maken van documenten.

Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. Journalisten, wetenschappers of anderen ‘met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publieke informatie’ kunnen hier klagen over de wijze waarop bestuursorganen informatie openbaar maken. Net als onder de Wob kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. De systematiek van uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd. De termijnen worden korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen worden verdaagd als de omvang of de complexiteit van de informatie een verlenging rechtvaardigt. De uitbreiding van de plicht tot actieve openbaarmaking betreft bijvoorbeeld stukken van adviescolleges, convenanten, Woo-verzoeken, beslissingen en klachten.

Onderzoek

Omdat de Woo veranderingen brengt, maar in beginsel ook een sterke gelijkenis vertoont met de Wob is het interessant om te zien hoe het met de toepassing van de Wob op dit moment gesteld is. In opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie deed Pro Facto het afgelopen jaar onderzoek naar de toepassingspraktijk bij 93 decentrale overheden; 83 gemeenten, acht provincies en twee waterschappen. We bestudeerden ruim 900 Wob-dossiers, bekeken beleidsdocumenten en werkinstructies, we voerden vragenlijstonderzoek uit, keken naar websites, deden jurisprudentieonderzoek en spraken met raadsleden, Statenleden en leden van algemene besturen. Dat leverde een rijk beeld op van de stand van de openbaarheid bij gemeenten, provincies en, in iets mindere mate, waterschappen.

De Wob geeft invulling aan een belangrijk – Grondwettelijk – beginsel van onze rechtsstaat: de transparantie van overheidsbestuur. De wet doet dat in een politiekbestuurlijke omgeving waarin sprake is van een spanningsveld tussen verschillende belangen. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat de wettelijke weigeringsgronden over het algemeen goed worden toegepast. Wel wordt de uitvoering van de wet als ‘lastig’ ervaren. Dat heeft te maken met de complexiteit van verzoeken en met het gebrek aan beschikbare capaciteit voor de behandeling van verzoeken.

In de periode 2009-2016 is de Wob veelvuldig ingezet als middel om overheden te dwingen dwangsommen uit te keren door het indienen van omvangrijke en complexe verzoeken. Mogelijk is een erfenis daarvan dat overheden een sterke voorkeur hebben voor het per post indienen van Wob-verzoeken en proberen een laagdrempelige toegang via e-mail te ontmoedigen.

Uit een oogpunt van burgervriendelijkheid is de indieningsprocedure bij veel overheden aan herziening toe. Dat de wet als ‘lastig’ wordt gezien, leidt er ook toe dat veel overheden procedures en werkafspraken rond de toepassing van de Wob hebben vastgelegd. Bij de afhandeling van Wob-verzoeken zijn vaak meerdere afdelingen betrokken (zoals DIV, vakafdelingen en Juridische Zaken) en dus meerdere medewerkers. Vastlegging is daarom verstandig. De afspraken betreffen vooral het proces van de passieve informatieverstrekking; over de actieve informatieverstrekking bestaan veelal geen afspraken en dat is met de Woo op komst wel nodig.

Burgers

Ruim de helft van de verzoeken wordt ingediend door burgers. Journalisten zijn verantwoordelijk voor 10 procent van de verzoeken. De overige verzoeken worden ingediend door niet-gouvernementele organisaties, onderzoekers, advocaten, volksvertegenwoordigers en bedrijven. Het aantal Wob-verzoeken nam in de periode 2018-2020 snel toe. Een duidelijke verklaring daarvoor toename hebben we in het onderzoek niet gevonden. Hetzelfde geldt voor de indruk dat ook de omvang en complexiteit van de ingediende verzoeken toeneemt. Mogelijk kan een deel van de verklaring hiervoor gevonden worden in het steeds mondiger worden van burgers. Steeds beter weten zij de weg te vinden naar de overheid om te horen wat hun rechten zijn en welke informatie er beschikbaar is.

Capaciteit

Bijna de helft van de overheden geeft aan niet tevreden te zijn over de beschikbare capaciteit voor de uitvoering. Een duidelijke indicatie dat de beschikbare capaciteit ook daadwerkelijk onvoldoende zou kunnen zijn is dat de wettelijke beslistermijn niet altijd gehaald wordt. In ongeveer 30 procent van de gevallen wordt niet op tijd beslist. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is zes tot zeven weken. In hun reactie geven overheden aan dat zij in minder dan de helft van de Wob-verzoeken binnen vier weken een beslissing hebben genomen. De termijn wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting.

De meeste overheden brengen een van de kernuitgangspunten van de Wob – ‘eens openbaar is altijd openbaar (voor iedereen)’ – niet in de praktijk. Met een Wob-verzoek opgevraagde informatie wordt alleen verstrekt aan de verzoeker (en eventuele derde-belanghebbenden). Informatie over (besluiten op) Wob-verzoeken wordt door de meeste overheden niet uit eigen beweging openbaar gemaakt op bijvoorbeeld de website. Onder de Woo wordt dit verplicht; dat vraagt dus nog een bewustwordingsslag.

Raadsleden en Statenleden zijn nauwelijks betrokken bij de praktijk rond openbaarheid van overheidsinformatie. Het is een belangrijke taak van volksvertegenwoordigers om te controleren of van openbaarheid voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen. We constateren dat de verantwoordingsinformatie niet als vanzelfsprekend wordt aangereikt maar ook dat deze nauwelijks wordt opgevraagd door volksvertegenwoordigers. En dat terwijl het belang van een transparante overheid nog niet eerder zo groot is geweest. Opvallend is dat volksvertegenwoordigers de Wob soms wel gebruiken voor het verbeteren van hun eigen informatiepositie, maar dat zou gelet op de bepalingen daarover in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet niet nodig moeten zijn.

Gewenste uitkomsten

De parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag constateerde dat transparantie, openheid en volledigheid van informatie in de praktijk voor het kabinet niet de leidende principes waren bij de beantwoording van Kamervragen, het opstellen van Kamerbrieven, het reageren op Wob-verzoeken en het samenstellen van dossiers voor rechtszaken. De informatievoorziening was in meerdere gevallen in gegeven door gewenste juridische of politieke uitkomsten, resulterend in het slechts gedeeltelijk, vertraagd of niet verstrekken van informatie.

De maatschappelijke opinie is, zeker ook na het zien van de vele weggelakte teksten, eenduidig: ‘zo zou het niet moeten kunnen’. Het op orde brengen én houden van de informatiehuishouding is sinds de digitalisering niet eenvoudiger geworden.

Door de invoering van e-mail, whatsapp en andere communicatiemiddelen is informatie vluchtig en verspreid geraakt. De invoering van digitale zaaksystemen verlegt de verantwoordelijkheid voor informatiebeheer meer en meer richting de behandelend ambtenaar. De medewerker DIV die eerder in het papieren archief alle inkomende stukken beoordeelde en op de juiste plaats opborg, krijgt een steeds beperktere rol in het geheel. Maar we moeten het vroegere beeld ook niet romantiseren; het niet archiveren van aantekeningen is van alle tijden. Zoals treffend opgemerkt door een van de respondenten ‘Whatsapp is de post-it van de jaren ’90 en de paperclip van de jaren 80’.

Burgers moeten kunnen vertrouwen op hun overheid. Het nu uitgevoerde onderzoek geeft geen reden de consequenties en naleving van dat uitgangpunt in twijfel te trekken, maar laat wel zien dat burgers en organisaties een informatieachterstand hebben. Bovendien is het lastig aantonen dat stukken er wel moeten zijn als je er niet over beschikt en wordt al snel aangenomen dat er voldoende gezocht is. Dit verschil in positie tussen burger en overheid is niet weg te nemen, maar wel te verkleinen en te beheersen. Dat kan door goed uit te leggen wat er op het verzoek om informatie is besloten en op welke wijze naar informatie is gezocht. Het melden van de redenen om informatie niet te verstrekken weegt daarbij zwaar.

Om diezelfde reden verdient ook de beoordeling van de vraag of een ingediend verzoek een Wob-verzoek is meer aandacht. Immers, de mogelijk vérstrekkende consequenties van behandeling op grond van de Wob is dat informatie daardoor toegankelijk wordt voor eenieder. Tegelijkertijd is het ook van belang de uitvoerbaarheid niet uit het oog te verliezen. Niemand is gebaat bij uitvoeringsproblemen waardoor de openbaarheid van informatie alsnog onder druk komt te staan.

Breder openbaar

Doelstelling van de Wob is het reguleren van de openbaarheid van het bestuur en de informatievoorziening, ten behoeve van een goede en democratische bestuursvoering. Dat betekent dat openbaar gemaakte documenten ook daadwerkelijk openbaar zouden moeten zijn. We hebben gezien dat vrijwel alle overheden volstaan met het toezenden van de gevraagde informatie aan de verzoeker. De enige betekenis die aan die openbaarmaking toekomt is dat de verzoeker er kennis van kan nemen en er in een eventueel later Wob-verzoek naar kan worden verwezen.

Bestuursorganen zouden zich meer moeten inspannen de informatie ook daadwerkelijk voor eenieder openbaar te maken. Dat kan eenvoudig door het plaatsen van de beslissingen én de openbaar gemaakte stukken op de eigen website, wat nu slechts een handvol bestuursorganen doet. De Wet open overheid verplicht daartoe vanaf 1 mei 2022. Het onderzoek laat zien dat overheden hard werken aan een gedegen uitvoering van de Wob en inmiddels op weg zijn naar de Woo. Maar er is ook nog een slag te maken en dat begint bij de basis op orde: een adequate informatiehuishouding. Dat is voor een goede uitvoering van de Wet open overheid van doorslag - gevend belang.

Heinrich Winter, directeur bij Pro Facto en parttime hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen
Chantal Ridderbos-Hovingh senior-onderzoeker en adviseur bij Pro Facto