Het bezwaar van de toekomst: de menselijke maat

De afgelopen jaren neemt de vraag naar maatwerk in bezwaarprocedures toe. De gevolgen van onder andere de toeslagenaffaire hebben de nadruk gelegd op het belang van de menselijke maat bij het handelen van bestuursorganen. Daarnaast vragen snel ingevoerde regelingen zoals coronasteunmaatregelen en de energietoeslag vaker om individueel maatwerk bij aanvragers die net buiten de boot vallen. Juristen Monica van den Brink en Marianne Hunting van EIFFEL zien binnen bezwaarprocedures steeds meer het belang van de menselijke maat. “Het is belangrijk om persoonlijk contact te maken met aanvragers en je te verdiepen in iemands persoonlijke omstandigheden, behoeften en vragen, voordat je een goed oordeel kan vormen.”

Vaak zijn de afwijsredenen van een aanvraag helder. De aanvrager voldoet niet aan de harde eisen en komt niet in aanmerking voor hetgeen hij aanvraagt. Maar soms zijn er gevallen waar het niet allemaal zo zwart-wit is als het lijkt. Denk bijvoorbeeld aan aanvragen waarop het systeem glashard ‘nee’ antwoordt, maar waarbij jij als jurist op basis van je ‘onderbuikgevoel’ al aanvoelt dat er een andere oplossing hoort te zijn. Als jurist kun je in zulke gevallen, na gedegen onderzoek, tot de conclusie komen dat er toch mogelijkheden voor een andere uitkomst zijn.

De volledige situatie van de aanvrager in beeld

De primaire fase van een besluit verloopt grotendeels computergestuurd. Dit is logisch, gezien de grote aantallen aanvragen die men verwerkt en de vaak gebruikte ‘standaard’ aanvraagformulieren waarop geen ruimte is voor bijzondere omstandigheden. In de bezwaarfase komt pas de mens achter het formulier in beeld. In die fase is er ruimte voor contact met de bezwaarmaker, krijg je extra informatie en toelichtingen en kunnen er factoren spelen die om maatwerk vragen. De bezwaarfase draait dan ook om het in kaart brengen van de volledige situatie van de aanvrager. Hierbij kunnen factoren die daar naar voren komen van doorslaggevend belang zijn op het uiteindelijke besluit.

Van zwart-wit naar de menselijke maat

In bezwaar zie je idealiter een verschuiving van het zwart-wit toepassen van de regelgeving naar het kijken hoe de situatie van de aanvrager binnen de kaders van de regelgeving past. Of waarom de specifieke situatie juist niet onder de regelgeving hoort te vallen. Zijn er bijvoorbeeld bijzondere omstandigheden? Of lijkt de situatie onder de regelgeving te horen maar valt het er toch net buiten? Het is goed om de ruimte binnen de regelgeving te onderzoeken en om te kijken of en hoe ver je eventueel kunt afwijken. Je kunt dan naast de regelgeving bekijken, ook kijken naar de toelichting op de regelgeving en de jurisprudentie over de regelgeving. De regelgeving waar het om gaat is tenslotte bedoeld om aanvragers te helpen, niet om ze af te wijzen.

Legal tech en de menselijke maat

Naast de opkomst van maatwerk, zien we ook de opkomst van legal tech. Dit is technologie die juridische taken versimpelt of automatiseert. Denk hierbij aan het, zoals hierboven al genoemde, computergestuurd afhandelen van aanvragen. Het vergemakkelijkt het afhandelen van grote hoeveelheden en gelijksoortige informatie. Je zou kunnen denken dat legal tech en maatwerk daarom niet samengaan. Wij zijn echter van mening dat legal tech juist goed gebruikt kan worden om maatwerk makkelijker te herkennen en misschien zelfs wel te versimpelen. Door legal tech kunnen de ‘normale’ aanvragen geautomatiseerd toegekend worden wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden en vallen de afwijkende gevallen uit dit systeem. Hiermee wordt niet alleen de voorraad zaken die handmatig beoordeelt moeten worden verkleind, maar het uitvallen van een dossier in het systeem kan wijzen op een maatwerksituatie. Daarnaast zou legal tech, indien het zich verder ontwikkelt voor toepassing op juridisch inhoudelijke zaken, ingezet kunnen worden om bepaalde – veel voorkomende – maatwerksituaties te signaleren. Dit kan in theorie de afhandelende jurist veel werk voor dossiervorming en het zoeken van gelijke gevallen besparen.

Willekeur of menselijke maat?

Maatwerk toepassen gaat echter niet zomaar. Er mag bijvoorbeeld geen sprake zijn van willekeur. Daarom is het aanbevolen om vast te leggen wanneer je maatwerk toepast en wanneer niet, zodat je een ‘uniforme’ toepassing creëert voor gelijkende situaties. Van belang is dat je goed motiveert waarom dát specifieke geval zich juist wel of niet leent voor maatwerk. Dit beslis je natuurlijk niet alleen. Er bestaan maatwerkgroepen voor bepaalde regelingen waarin je zaken bespreekt en vergelijkingen maakt met andere dossiers. Daarnaast kun je altijd je collega’s, senior juristen of beleidsmedewerkers vragen om met je mee te denken. Ook is het goed om opvallende of veel voorkomende situaties breed kenbaar te maken binnen de afdeling of organisatie, zodat iedereen er alert op is. Als iedereen op de hoogte is van de maatwerkgevallen, zal het waarschijnlijk ook makkelijker worden om maatwerksituaties juist in te schatten.

Doorwerking van maatwerk in opvolgende of gelijkende besluiten

Het toepassen van maatwerk heeft nog een andere hobbel te nemen. Maatwerk toepassen op bijzondere gevallen lijkt op het eerste oog gemakkelijk. Maar wat als het besluit niet op zichzelf staat, maar wordt opgevolgd door andere besluiten? Of als kenbaar wordt dat in een specifiek geval maatwerk wordt toegepast, terwijl er meer gelijkende situaties zijn? In dat soort gevallen moet ook rekening gehouden worden met de mogelijke precedentwerking van maatwerk. Indien je bij besluit A een bijzondere situatie aanneemt, die bijvoorbeeld ook bij de besluiten B en C van dezelfde aanvrager spelen, zul je daar bij besluit B en C vaak ook rekening mee moeten houden. Of als je maatwerk aanneemt in de situatie van ondernemer A, en de situatie van ondernemer B lijkt er heel erg op maar niet helemaal, wat doe je dan? Door de precedentwerking kan wrijving ontstaan met de regelgeving. Je wil immers de ruimte die de regelgeving biedt voor maatwerk ook weer niet dusdanig oprekken dat de essentie van de regelgeving verloren gaat. Daarom zul je in de praktijk soms zien dat bestuursorganen ervoor kiezen om bepaalde situaties, hoe duidelijk ze op het eerste oog ook lijken, toch voor een bestuursrechter te laten komen. Dit lijkt misschien onlogisch en op het onnodig rekken van de procedure, maar kan in de meeste gevallen wel meer duidelijkheid geven over hoe er met bepaalde situaties omgegaan moet worden. Ook heeft het dan een precedentwerking. Een bestuursrechter zal namelijk bijna altijd in de (openbaar bekendgemaakte) uitspraak de afwijking of de oprekking van de regelgeving afbakenen tot een bepaalde groep gevallen of situaties, waardoor het bestuursorgaan en de burger meer houvast wordt geboden voor het uniform toepassen van maatwerk in die bepaalde soort situaties.

Dossiervorming is essentieel

Zoals hiervoor al kort is besproken, is het belangrijk dat je goed motiveert waarom maatwerk wel of niet nodig is. Als je maatwerk toepast bij bezwaar is goede verslaglegging en dossiervorming dus cruciaal; zonder volledig dossier kun je geen maatwerk leveren. Noteer alles feitelijk en objectief en leg al het contact met de bezwaarmaker vast. Motiveer het besluit, maak duidelijk wat dit geval zo bijzonder maakt, waarom dit geval anders is dan de rest en deel dit met collega’s. Daarnaast helpt goede dossiervorming je ook met de motivering in de beslissing op bezwaar die je uiteindelijk neemt. Dit besluit moet niet enkel een stuk (juridische) tekst worden, maar is idealiter een stuk met begrip en empathie richting de bezwaarmaker. Zo maak je het voor de bezwaarmaker duidelijk waarom zijn situatie afwijkt van de rest. Tenslotte is een goed gemotiveerd besluit ook van belang om de afstand tussen burger en overheid te verkleinen. Hopelijk voelt de burger zich op deze manier beter gehoord.