​​​​​​​De bruidsschat uit de Omgevingswet

Nieuw uitstel van de Omgevingswet is na overleg met de koepelorganisaties door demissionair minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aangekondigd. De inwerkingtreding van deze megawet is nu voorzien op 1 juli 2022. Een goed moment voor mr. M. (Meta) Smit om in te gaan op de vraag of de bruidsschat uit de Omgevingswet een echte schat is of vooral een kostenpost.

Vertragende factoren

Dat de invoering van de Omgevingswet tegen ICT-problemen aanloopt, is bekend. NRC kopte hierover spraakmakend “Nieuwe bouwcrisis dreigt door ‘onwerkbare’ megawet”. Uit dit artikel en uit de Kamerbrief blijkt dat niet alleen de ICT-opgave zorgt voor vertraging. Er zijn ook zorgen over de financiële gevolgen van de implementatie van de Omgevingswet. Uit consultatie van 100 gemeenten komt naar voren dat het gewenste beleidsneutraal invoeren van de Omgevingswet binnen 10 jaar niet langer meer als haalbaar wordt gezien. Hiervoor zoekt men nu naar een oplossing. De hoogte van de kosten is volgens de gemeenten moeilijk te ramen. De hoogte van de invoeringskosten is namelijk afhankelijk van keuzes die gemeenten nog moeten maken. De meeste keuzeruimte zit bij de regels uit de zogenaamde bruidsschat. Aanleiding om hier te focussen op de kosten en baten van de bruidsschat.

De bruidsschat

Bij de invoering van de Omgevingswet krijgen lokale overheden en waterschappen zo’n 600 rijksregels overgedragen. Het gaat met name om milieuregels op het gebied van geluid, geur, trillingen en bodem. Deze regels gaan gelden voor ‘lichtere’ milieubelastende activiteiten. Op dit moment zijn alle milieubelastende activiteiten nog centraal geregeld, onder andere in het Activiteitenbesluit milieubeheer en Activiteitenregeling milieubeheer. Het begrip inrichting in de zin van de Wet milieubeheer geldt nu als uitgangspunt en bepaalt of milieuregels van toepassing zijn.

Onder een inrichting valt nu bijvoorbeeld een mestvergister, crematorium, horecagelegenheid en een dierenpension. Onder de Omgevingswet wordt nog maar een deel van de milieubelastende activiteiten centraal geregeld. De regels voor de ‘zwaardere’ milieubelastende activiteiten staan straks in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Voor lichtere milieubelastende activiteiten zijn gemeenten straks zelf verantwoordelijk. Ter illustratie, regels inzake mestvergister of crematorium vallen straks onder ‘zware’ milieubelastende activiteiten en zijn dus centraal geregeld in het Bal.

Lichtere milieubelastende activiteiten als horeca en dierenpension vallen straks onder gemeentelijke regels. Deze regels moeten gemeenten opnemen in hun omgevingsplan.

Het omgevingsplan is de vervanging van het huidige bestemmingsplan waar de regels inzake ruimtelijke ordening zijn vastgelegd, maar zal over veel meer onderwerpen regels bevatten. Het zal naar verwachting even duren totdat gemeenten de milieuregels volledig hebben opgenomen in hun omgevingsplannen. Om te voorkomen dat milieuregels voor bijvoorbeeld horecagelegenheden komen te vervallen - denk bijvoorbeeld aan geluidsregels - blijven de huidige regels bestaan. De regels komen nu automatisch terecht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Een omwonende kan dus nog steeds klagen bij geluidsoverlast van een overdekt terras. De toezichthouder heeft dan een set aan regels waaraan hij kan toetsen.

Naast milieuregels worden straks ook enkele regels met betrekking tot bouwen aan gemeenten overgelaten. Een voorbeeld is het vergunningsvrij bouwen van mantelzorgwoningen. Nu is dit nog centraal geregeld, maar straks mogen gemeenten zelf kiezen of voor het bouwen van mantelzorgwoningen al dan niet een vergunning nodig is.

De set aan rijksregels die wordt overgedragen aan gemeenten en waterschappen wordt bruidsschatsregels genoemd. De waarde van de bruidsschat bestaat uit de ruimte die gemeenten en waterschappen krijgen om hun eigen regels te stellen. Maar hoe hoog is die waarde?

Meer decentrale ruimte?

Gemeenten (de situatie voor waterschappen blijft hier onbesproken) kunnen ervoor kiezen om regels uit de bruidsschat over te nemen, te laten vervallen of te wijzigen. Geheel vrij laat de centrale wetgever gemeenten hierin niet. Gemeenten moeten zorgen dat hun omgevingsplannen straks wel voldoen aan de eisen die zijn gesteld in de Omgevingswet. Daarnaast heeft de centrale wetgever in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) instructieregels opgenomen waaraan omgevingsplannen moeten voldoen. In het Bkl staat bijvoorbeeld met betrekking tot geur dat het omgevingsplan er in moet voorzien dat de geur door een activiteit op geurgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. Dit betekent concreet dat gemeenten voor horecagelegenheden of een dierenpension regels moeten gaan opnemen in hun omgevingsplan ten aanzien van het voorkomen van geuroverlast. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de huidige verplichtingen omtrent de aanwezigheid van afzuiginstallaties bij horecagelegenheden. Gemeenten zijn dus niet geheel vrij om deze regels te laten vervallen omdat dit strijdig zal zijn met de instructienormen uit het Bkl. Daarbij is het ook bij klachten inzake geuroverlast handig als hierover concrete regels zijn opgenomen in het omgevingsplan.

Verhouding centrale regels

Naast de beperkingen volgend uit de instructienormen, is er ook sprake van beperking in de beleidsvrijheid gelet op de verhouding tussen de bruidsschatsregels en de centraal geregelde milieuregels. Er bestaan maar liefst vier verschillende manieren waarop de ‘lichtere’ milieubelastende activiteiten uit de bruidsschat zich kunnen verhouden tot de zwaardere milieubelastende activiteiten uit het Bal.

-	De bruidsschatregels gelden alleen voor milieubelastende activiteiten die niet onder het Bal vallen.
-	De bruidsschatregels gelden voor alle milieubelastende activiteiten.
-	De bruidsschatregels gelden voor functioneel ondersteunende activiteiten bij milieubelastende activiteiten uit het Bal.
-	De bruidsschatregels gelden alleen voor een milieubelastende activiteit uit het Bal.

Zullen gemeenten, gelet op de verhouding tussen de regels voor zwaardere en lichtere milieubelastende activiteiten, de verkregen beleidsruimte echt pakken? Dit zou kunnen zorgen voor moeilijk uitlegbare situaties. In theorie is het namelijk mogelijk dat binnen één gemeente voor een horecagelegenheid die naast een crematorium is gevestigd verschillende milieuregels gaan gelden. Tevens zouden voor een naastgelegen sportaccommodatie bij een buurgemeente weer andere regels kunnen gelden.

Ter illustratie, voor inrichtingen geldt nu een centrale verplichting ten aanzien van het opruimen van zwerfafval. Zowel de horecagelegenheid, het crematorium als de sportaccommodatie zijn nu verplicht om binnen een straal van 25 meter afval van o.a. etensresten op te ruimen. Straks is het dus mogelijk dat voor de horecagelegenheid de regel wordt gewijzigd naar 10 meter, voor het crematorium een afstand blijft gelden van 25 meter en voor het aangrenzende sportpark geen regel bestaat. Gaan gemeente hier echt hun beleidsvrijheid pakken?

Gelet op de samenhang tussen de regels en in het belang van handhaving zullen gemeenten, verwacht ik, een deel van de milieuregels grotendeels ongemoeid laten. De VNG geeft in de toelichting bij mogelijke invulling van omgevingsplannen al aan dat het de voorkeur geniet om bepaalde regels voor het gehele gebied te laten gelden.

Kortom, de decentrale ruimte is ingeperkt door centrale instructieregels en de verhouding met de centrale milieuregels. Dit doet afbreuk aan de waarde van de schat. Daarnaast moet ook met de lasten van de bruidsschat rekening worden gehouden. De transitiekosten en de verruiming van de beroepsmogelijkheden maken in ieder geval deel uit van de lasten.

Transitiekosten bruidsschat

Het omzetten van de regels van het tijdelijk deel naar het definitieve omgevingsplan zorgt voor transitiekosten. In eerste instantie waren de transitiekosten beperkter, omdat een deel van de bruidsschatregels automatisch terecht kwam in het definitieve omgevingsplan. De transitie van deze regels zou dan niet zorgen voor extra uitvoeringskosten van gemeenten. Op initiatief van de VNG is dit gewijzigd, waardoor nu alle bruidsschatregels in het tijdelijk deel van het omgevingsplan staan. De motivatie van de VNG is dat hierdoor gemeenten de bruidsschatsregels expliciet moeten heroverwegen. De angst was dat anders de bruidsschatsregels een losstaand onderdeel zouden vormen. De transitiekosten van de bruidsschatregels naar het omgevingsplan zijn behoorlijk omdat voor elke wijziging van het omgevingsplan dezelfde procedure is voorgeschreven als bij het vaststellen van het omgevingsplan.

Dit komt neer op de volgende vier stappen:

• Kennisgeving.
  De gemeenteraad plaatst een kennisgeving waarin het voornemen staat om een omgevingsplan te wijzigen. Hierbij geeft de gemeenteraad aan wat zij doet inzake participatie van o.a. burgers en ondernemingen.
• Inzage/ indienen zienswijze.
  Het ontwerp omgevingsplan wordt ter inzage gelegd. Een ieder kan daarop een zienswijzen indienen.
• Vaststelling.
  Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad inclusief nota van afhandeling zienswijzen.
• Beroep
  Tegen het omgevingsplan staat bij de Afdeling beroep open.

Dit betekent dus dat ten aanzien van het aanpassen, wijzigen of behouden van elk van de 600 voormalige rijksregels een omvangrijke procedure moet worden doorlopen.

Waarbij over participatie moet worden nagedacht en de zienswijze afkomstig van een ieder moet worden beantwoord. Gemeenteraden hoeven dan wel niet meer elke tien jaar het omgevingsplan te actualiseren, maar gelet op de implementatie van Richtlijnen van de Europese Unie zullen wijzigingen van regels onontkoombaar zijn.

Verruiming beroepsmogelijkheden

Naast de formele stappen bij de omzetting van de bruidsschatregels naar het omgevingsplan, vindt ook een verruiming plaats van de beroepsmogelijkheden. Dit verdient enige toelichting. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt tegen welke besluiten rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter en bij welke besluiten dit niet kan. De besluiten waartegen direct beroep openstaat noemt men appellabele besluiten en de andere besluiten zijn niet-appellabele besluiten.

Regels die voor een ieder gelden en niet afhankelijk zijn van tijd of plaats, zijn algemeen verbindende bepalingen (a.v.v.). Hieronder vallen de huidige milieuregels. Deze regels zijn nu niet appellabel, wat betekent dat de directe toegang tot de bestuursrechter is afgesloten.

Ten aanzien van regels die zijn opgenomen in bestemmingsplannen, denk hierbij aan de maximale bouwhoogte in bestemmingsplannen, geldt dat hiertegen wel rechtstreeks beroep openstaat. Als een nieuw bestemmingsplan het toelaat om de bouwhoogte van maximaal 6 meter te verhogen naar 12 meter is de kans aanwezig dat omwonenden het hier niet mee eens zijn omdat zij vrezen voor minder zonlicht of privacy. Bewoners kunnen dit dan aankaarten bij de gemeenteraad en later bij de bestuursrechter.

Dezelfde mogelijkheden gaan dus straks gelden voor de bruidsschatregels. Hierdoor krijg je de bijzondere situatie dat de aard van de bruidsschatsregels wijzigt bij het uitpakken hiervan. De wetgever noemt het ook bijzonder overgangsrecht.

Gelet op de verschillende belangen van bijvoorbeeld ondernemers, bewoners en milieustichtingen is het goed denkbaar dat bij het laten vervallen of wijzigen van de bruidsschatsregels één van deze partijen het hier niet mee eens is. Partijen krijgen dan volop de mogelijkheid om hier in rechte tegenop te komen. In het kader van rechtsbescherming kan dit wellicht worden toegejuicht, maar de verruiming van de beroepsmogelijkheden gaat gepaard met hoge invoeringskosten.

Indien gemeenten besluiten om de huidige milieuregels ongewijzigd over te nemen, is het in elk geval de vraag of een verruiming van de beroepsmogelijkheden op zijn plek is. De regels zijn immers reeds goedgekeurd door de Tweede en Eerste Kamer.

Een mogelijke oplossing om in deze situatie kosten te besparen is om in geval van beleidsneutrale transitie van de bruidsschatregels de rechtstreekse toegang tot de bestuursrechter uit te sluiten. Wat niet appellabel was, blijft dan niet appellabel.

Schat of kostenpost?

De centraal geformuleerde instructieregels en de verhouding met de ‘zwaardere’ milieubelastende activiteiten drukken op de waarde van de bruidsschat. De procedurele stappen die horen bij de consumptie van een huwelijk zijn aanzienlijk en de uitbreiding van de beroepsmogelijkheden zullen de waarde van de schat eveneens doen slinken, een echte schat is het dus mijns inziens niet.

Nu het huwelijk is uitgesteld en er nog naar financiële oplossingen wordt gezocht, zou een heroverweging van het niet automatisch omzetten van een deel van de bruidsschatregels niet gek zijn. Een andere kostenbesparende mogelijkheid is om het beleidsneutraal overnemen van de bruidsschatregels niet appellabel te maken.