Sterke benen die de weelde dragen

Vorige week op derde woensdag werd het bekend. Het rijk boekt officieel een overschot op de begroting 2007. Een zeldzaam en onverwacht verschijnsel. En dat in het eerste jaar van Wouter Bos als minister van Financiën. Zijn voorganger Zalm had het hem niet voorspeld en zelf geloofde hij er ook niet in, blijkens alle officiële publicaties van zijn hand in 2007. Maar als een duveltje uit een doosje duikt er over 2007 opeens een overschot in de boeken op.

Niet eens handig voor Bos, want het overschot blijkt een bijproduct van tijdelijke belastingmeevallers en uitgestelde uitgaven. Het overschot van 2007 wordt dus een probleem in 2008 en later, omdat een deel van de nog onbenutte budgetten worden 'meegenomen' en dan wel besteed worden. Veel liever zouden Balkenende en Bos - zoals ook in het regeerakkoord is beoogd - pas in 2011, zo tegen de verkiezingen zwarte cijfer schrijven en deze mooie begrotingscijfers vertalen in een goede verkiezingsuitslag.

Stel nu dat een overschot niet als verrassing verschijnt maar gepland is. Mág de overheid naar een structureel budgettair overschot streven en zo mogelijk ook behalen? Het is een relevante vraag. Toen in de jaren van voorspoed aan het begin van dit decennium in de VS politici over elkaar heen buitelden over de vraag hoe ze de overschotten als gevolg van hogere belastingontvangsten zouden besteden, eiste een ingezonden-briefschrijver in een grote krant het te veel geïncasseerde geld direct op voor de burgers. 'It's not your money, its ours' was zijn redenering. Een rake. Kan de overheid er naar streven meer ontvangsten uit vooral belastingen binnen te halen dan zij verwacht uit te geven? Is het niet 'our money'?

Eerst de feiten. Geen wet verhindert de overheid overschotten na te streven. Voor de overheid is wettelijk gezien, ook een fors overschot - zoals Luxemburg en Noorwegen regelmatig kennen - acceptabel. Een negatief EMU-saldo groter dan drie procent wordt wel in EU-verband gesanctioneerd, nu ja tenzij landen als Frankrijk of Duitsland falen. Dan wordt de soep niet zo heet gegeten. Rond overschotten is er geen beleid, blijkbaar is het idee dat deze vanzelf verdwijnen. En zo is het, helaas, ook wel een beetje.

Potverteren

Inhoudelijk kan Nederland het huidige kabinetsstreven naar een structureel overschot van een tot twee procent eenvoudigweg verdedigen met de bestaande staatsschuld van ruim tweehonderd miljard, ongeveer veertig procent van ons nationaal inkomen. En, veel belangrijker, kan men wijzen op het belang deze schuld snel af te lossen en de jaarlijkse rentelasten van bijna tien miljard te verlagen, voordat de vergrijzing verder doorzet en zorgkosten en AOW nieuwe records bereiken. Als we dan grotendeels af zijn van rentebetalingen, zijn de later stijgende vergrijzingkosten beter betaalbaar, is al tien jaar het idee achter het begrotingsbeleid van de opeenvolgende kabinetten. 'We betalen af wat de generatie voor ons aan schulden heeft gemaakt en we besparen nu ook nog om de pensioenen te betalen van diezelfde naoorlogse babyboomers' is wel eens de vrije vertaling van het gevoerde begrotingsbeleid. De twintigers en dertigers van nu danken u.

Maar, los van de oorzaak, slecht beleid is het niet om nu overschotten te creëren voor latere uitgaven. En best Hollands. Zoals we ook onze pensioenen nu en straks betalen uit opgebouwde kapitalen die pensioenfondsen beheren. Deden anderen landen het ook maar. Alom wordt gevreesd voor potverterende mediterrane landen die nauwelijks houdbare pensioenstelsels kennen. Nog steeds kan men er vroeg met pensioen en worden pensioenen betaald uit de lopende begroting. Dit met alle mogelijke gevolgen voor een verzwakkende euro op termijn, die ook ons gaat raken. Dank zij Sarkozy, Berlusconi en consorten.

Zijn de overschotten die we in Nederland nu kennen op de begroting zoals in 2000 en 2007 onder Zalm en Bos dan het gevolg van bewust beleid? Ja en nee. Was het eigenlijk maar zo mooi. Economische groei, belastingontvangsten en overheidsuitgaven laten zich domweg slecht voorspellen. Een ramingsfout van een procent of meer voor economische groei kan ook de beste rekenmeesters van CPB en Financiën overkomen. En ondanks de hoge mate van budgettering blijken ook de departementsuitgaven zelden goed beheersbaar. Deels doordat begrotingsramingen nu eenmaal geen wiskunde zijn, maar een mengeling van mens en machine, getal en gedrag, ambtelijke en politieke rekenkunde. Strategisch ramen is het kloppend hart van budgettaire verdeelvraagstukken, maar betekent dat we zaken soms bewust te hoog - of laag - voorstellen.

Dat verklaart slechts een deel. Nederlandse overheidsuitgaven en ontvangsten zijn door onze open economie sterk afhankelijk van de wereldhandel. Binnen twaalf maanden kan de prijs van een vat olie sterk fluctueren, zoals de laatste tijd, en onze gasontvangsten - die in de miljarden lopen - bewegen mee. Ook 11 september, Katrina of andere 'Acts of God' zitten niet in de economische modellen. Met als gevolg soms zwaar tegenvallende, of juist meevallende, budgettaire saldi.

Verjubelen

Overschotten bij de rijksoverheid zijn dus te verdedigen met het oog op de oude schuld en nieuwe maatschappelijke opgaven. Er wordt gestreefd naar jaarlijkse overschotten maar die kunnen ook zomaar ontstaan én verdwijnen door macro-economische ontwikkelingen, natuur- en ander geweld. En door politici zelf.

Toen rond de eeuwwisseling Amerika onder Clinton zwarte cijfers schreef, gonsde het in Washington DC van de plannen van politici, lobbyisten, wapenfabrikanten, vakbonden en vele anderen om dit onverwachte overschot te besteden. Geen wonder dat het bescheiden rapport Stop me before I spend again van het Congressional Budget Office niet erg opviel. Met alle redelijke, denkbare argumenten probeerde dit bureau te voorkomen dat de historische overschotten snel zouden worden verjubeld. Het bleek tegen dovemansoren gezegd. Door gebrek aan een stevig beleidskader hoe overschotten aan te wenden, braken alle budgettaire dammen door. President Bush verlaagde drastisch de belastingen. De enorme stijging van defensie-uitgaven na '9/11' deed de rest. Sindsdien schrijft Amerika weer dieprode cijfers.

De conclusie die Zalm kort erna trok voor het Nederlands begrotingsbeleid was identiek, nadat hij in tijden van hoogconjunctuur en gunstige overheidsfinanciën in de ministerraad vrijwel werd uitgekleed door overvragende vakministers, ook van zijn eigen partij. Er is stevig verankerd, liefst wettelijk vastgelegd beleid nodig hoe om te gaan met overschotten, om te voorkomen dat de politiek afgesproken regels voor budgetdiscipline worden geschonden en eenmalige overschotten worden ingeruild voor structurele belastingverlagingen of uitgavenstijgingen. Het roept de Hollandse ziekte uit de jaren zeventig in herinnering.

De Dutch disease, die eruit bestond dat eenmalige of kortdurende hoge aardgasbaten werden gebruikt ter financiering van langdurige, kostbare sociale zekerheidsarrangementen. Toch zal binnenkort een politicus het foute voorstel doen de aardgasmeevallers in te zetten voor kinderopvang, wacht maar.

Soms leiden overschotten bij overheden tot vermogensvorming. De lessen die kunnen worden getrokken uit benutting van deze vermogens bij afzonderlijke onderdelen van de overheidsorganisatie, stemmen weinig hoopvol. Men blijkt vermogen weliswaar graag en steeds méér op te potten, maar duidelijke vermogensnormen ontbreken en overheden hebben soms een pijnlijk ongelukkige hand van beleggen. Vermogensvorming resulteert lang niet altijd in mooie rendementen, lagere tarieven of -belastingen.

Door het toekennen van een zekere autonomie aan publieke organisaties als zelfstandige bestuursorganen en agentschappen is de laatste vijftien jaar ook voor hen de vraag actueel geworden: streeft de organisatie vermogensvorming na en zo, ja in welke mate? Provincies, gemeenten en volkshuisvestingcorporaties hebben daar al langer ervaring mee. Het is geen onverdeeld succes. Ten eerste omdat de omvang van het vermogen voor controlerende instanties als gemeenteraad en Provinciale Staten niet voldoende transparant is, zoals het onderzoekscentrum Coelo uit Groningen regelmatig laat zien. Ten tweede omdat er niet altijd even kundig en handig mee wordt omgegaan. Denk aan de bestuurscrisis in Zuid-Holland als gevolg van de slechte leningen die een provincieambtenaar verstrekte aan een later gefailleerd bedrijf. Ten derde omdat er geen duidelijk beleid is waarom een vermogen wordt gevormd en in welke omvang.

Daarom wordt het nu tijd voor een evenwichtig vermogensbeleid in de publieke sector. Ten eerste zou de maximale vermogensomvang voor organisaties moeten worden gedefinieerd. Het is waanzin dat er publieke instellingen zijn die vermogens hebben gevormd tot een veelvoud van de jaaromzet. Of scholen met een solvabiliteit (eigen vermogen gedeeld door balanstotaal) van meer dan tachtig procent. Of kleine gemeenten die een solvabiliteit kennen van meer dan 75 procent, waar de grootste gemeenten circa vijftien procent scoren en het gemiddelde van alle gemeenten in de twintig ligt. Natuurlijk, kleine gemeenten lopen wat meer risico's, maar tussen kleine gemeenten zijn de verschillen groot. Hier wordt publiek geld van burgers en bedrijven onnodig opgehoopt. Definieer de maximale vermogensomvang daarom beter aan de sobere kant.

Te sterk gegroeide vermogens duiden op een te ruime financiering, een te sobere taakuitvoering of een te speculatief beleggingsbeleid. Of alle drie. Laat overtollige geld boven de gestelde vermogensgrens daarom maar beter stapsgewijs terugvloeien naar de burger, als er geen adequaat bestedingsplan is. Verlaag tarieven van te rijke uitvoeringsorganisaties structureel, of stort vermogen terug op de rekening van het departement. Alle begrip zo bezien voor minister Vogelaar die vermogens van woningbouwcorporaties maatschappelijk productief wilde maken.

Hobbybeleggers

Ten tweede moet er een ondubbelzinnig en conservatief beleggingbeleid worden gehanteerd, Bedenk hoe zeer de pensioenfondsen, waar miljarden worden belegd, slechts met de grootste mogelijke moeite duurzaam kunnen voldoen aan de dekkingseisen door steeds maar weer fluctuerende beleggingsopbrengsten. En dat ondanks alle daar verzamelde dure kennis en knappe koppen, Zou dan het schoolbestuur, de financiële man van een zbo, de afdeling treasury van de woningbouwcoöperatie vol hobbybeleggers het beter doen? Het lijkt me illusoir (hoewel ik ook wel weet dat de dolfijnen van het Dolfinarium in menig jaar betere aandelen selecteren dan beursanalisten, door gekleurde ballen die bedrijven representeren uit het water te gooien. Maar toch.)

Periodieke berichten over blunderende beleggingsafdelingen bij bedrijven en overheden zijn misschien maar het topje van de ijsberg. Argeloze ambtenaren en bestuurders worden licht opgezadeld met slechte risico's, die fors kunnen terugslaan op de eigen organisatie. Ten derde, Veel meer transparantie is nodig. Te meer wanneer er nog geen passende vermogensnormen zijn en er nog steeds een schimmig beleggingsbeleid wordt gevoerd. Leg maar uit waarom er een overschot moet zijn, hoe de risico-rendementsprofielen er uit zien, hoe ethisch er wordt belegd. Leg maar uit waaraan op gebouwd vermogen in de toekomst moet worden besteed. De rekenkamers kunnen er hun tanden in zetten. De toegankelijkheid van jaarverantwoordingen van publieke instellingen moet kortom veel beter.

En anders? Dan gaan andere partijen aan de bel trekken. Net als aandeelhouders bedrijven dwingen tot een superdividend, zullen medebelanghebbenden aan de pot willen komen. Zoals de Algemene Onderwijsbond (AOB) pas nog probeerde bij scholen waar het vermogen is gegroeid tot 2,4 miljard euro (waarvan 1,8 miljard op de bank). 'De AOB denkt aan extra docenten, nieuwe technologie in de klas, schoolboeken, of, als dat nodig is, een extra schoonmaakbeurt. Scholen in Amsterdam kunnen denken aan een parkeervergunning voor hun docenten'. Wanneer niet tijdig wijs budgettair beleid bij overschotten en vermogens wordt vastgesteld, verdampt het vermogen aan 'leuke dingen voor de mensen'. Met een variant op het Amerikaanse essay; 'Stop them, before they spoil again'.