Het spook staatssteun

Er is niks mis met staatssteun, als je het maar goed regelt. In de praktijk vermijden gemeenten de Brusselse regels liever. Of ze overtreden ze, zonder het zelf in de gaten te hebben. Met soms een miljoenenstrop als gevolg. 

Is de financiële steun die een gemeente aan een manegehouder geeft om zijn bedrijf te verplaatsen een vorm van staatssteun? Zoiets zal een gemeenteambtenaar niet gauw bedenken. Maar juristen, met name degenen die gespecialiseerd zijn in Europees recht, doen dat wel. Zoals Melvin Könings.

‘Paardenhandel is een internationale business’, zegt hij. ‘In theorie is er sprake van handelsverstoring wanneer die ene manege van een overheid financieel voordeel krijgt en alle andere paardenhandelaren in de Europese Unie niet. Het is theoretisch, maar theoretische handelsverstoring is voldoende om te spreken van mogelijke staatssteun. En dus doet een gemeente er goed aan om daar goed naar te kijken.’

Melvin Könings heeft in staatssteunland zo ongeveer alle petten die er zijn weleens op gehad. Momenteel is hij staatssteunspecialist bij Lysias Consulting Group. Eerder werkte hij vier jaar bij de Europese Commissie, onder meer als auteur van staatssteunbeschikkingen. Verder is hij momenteel raadslid in Geldermalsen, waar hij ook enkele jaren wethouder was. Könings is er niet op uit om gemeenten bang te maken voor staatssteun. Integendeel, hij is er een vurig pleitbezorger van. ‘Gemeenten en provincies laten zich vaak juridische constructies aanpraten die voorkomen dat hun subsidie of investering als staatssteun wordt aangemerkt. Ik vind dat de verkeerde kant op redeneren. Als bestuurder moet je reuze trots zijn dat je staatssteun verleent. Sterker nog: elke scheet die je als gemeente laat móet juist staatssteun zijn. Met staatssteun tonen gemeenten en provincies aan dat hun publieke euro’s ertoe doen in de lokale of regionale samenleving. Jammer genoeg staan maar weinig bestuurders in deze denkstand.’

Cees Dekker, als staatssteunspecialist werkzaam bij advocaten- en notarissenkantoor Nysingh, ziet eveneens dat decentrale overheden nogal eens denken dat staatssteun verboden is. ‘Terwijl juist heel veel is toegestaan. Maar wel nadat de Europese Commissie ernaar heeft gekeken. Negentig procent van de steunmaatregelen die de Commissie beoordeelt, krijgen groen licht. Gemeenten moeten de omslag maken van ‘staatssteun is verboden’, naar ‘staatssteun mag, mits met goedkeuring’.’

Vermijdgedrag
Gemeenten hebben moeite zich te verhouden tot staatssteun. Ze tonen vermijdgedrag, om uit de klauwen van vermeende Brusselse bureaucraten te blijven, maar ook uit onwetendheid. De manege verplaatsen mag waarschijnlijk wel, maar het gaat om de melding aan Brussel. Juristen hebben er moeite mee dat veel gemeenten zich niet aan de regels houden. Vooral op de grote beleidsterreinen waarvoor per definitie sprake is van – al dan niet toelaatbare – staatssteun.

In 2012 bijvoorbeeld, oordeelde het Europese Hof van Justitie dat verhuurbare infrastructuur een economische activiteit is. Waarmee gemeentelijke subsidies aan bijvoorbeeld musea of voetbalstadions in één klap allemaal onder het Europese staatssteunrecht vallen. Ook MusyQ in Amsterdam, dat oefenstudio’s verhuurt aan muzikanten, hoort thuis in deze categorie. Het Amsterdamse stadsdeel Oost stopte daar geld in, in de vorm van een garantie aan de bank. Toen de verhuurder in 2010 niet aan zijn financiële verplichtingen voldeed, kon de gemeente de bank betalen. Andere verhuurders van oefenruimten tekenden bezwaar aan, met staatssteun en dus oneerlijke concurrentie als argument.

Opvallend genoeg stelde de Amsterdamse rechtbank de gemeente een maand geleden in het gelijk. Er was volgens de rechtbank geen sprake van staatssteun, omdat er geen sprake was van beïnvloeding van tussenstaatse handel. Dat is een van de criteria voor verboden staatssteun.

Könings vraagt zich echter af of deze uitspraak voor het Europese Hof standhoudt. ‘De rechtbank heeft de activiteiten beoordeeld en vindt de verhuur van oefenruimten aan lokale amateurmuzikanten geen interstatelijke activiteit. Maar de rechtbank maakt daar een denkfout. Het gaat niet om de activiteiten, maar om het verhuren van vastgoed. Dat is per definitie een internationale markt. Als deze zaak wordt voorgelegd in hoger beroep, dan is hier het laatste woord nog lang niet over gezegd.’

Dekker ziet dat anders. ‘Als je oefenruimten verhuurt aan popbandjes, ben je niet bezig op de markt van onroerend goed­exploitatie. Dat is aan de orde wanneer een gemeente geld stopt in bijvoorbeeld een winkelcentrum.’

Daarmee raakt Dekker aan een ander groot beleidsterrein waarop het staatssteunrecht per definitie van toepassing is: die van de gebiedsontwikkeling. Gemeenten negeren massaal de meldingsplicht, zonder het zich te realiseren, meent Könings. ‘Herstructurering is bij uitstek zo’n onderwerp waarbij gemeenten hun maatschappelijke meerwaarde laten zien, door het onrendabele deel van zo’n project te financieren. Als je dat goed inkleedt, mag het ook van de Commissie. Maar hoewel zo goed als alle gemeenten dergelijke projecten hebben lopen, zijn er maar drie gemeenten die ze hebben gemeld: Apeldoorn, Mill en Sint Hubert, en Haaks­bergen. Die andere ruim vierhonderd dus niet. Het is een rare situatie: formeel zijn vrijwel alle gemeenten in overtreding door niet te melden, maar doordat niemand zich dat realiseert en er verder geen haan naar kraait, zijn er geen consequenties. Bestuurders vinden dat prima, maar juristen worden er nerveus van.’

Ramsj
Ook grondexploitatie raakt al snel aan Europese staatssteunregels. Gemeenten mogen grond in principe niet goedkoper doorverkopen dan de prijs waarvoor ze die zelf hebben aangekocht, want Brussel ziet dat als een verkapte subsidie. Al stort de markt volledig in, pas na drie jaar mag een gemeente haar grond opnieuw laten taxeren en tegen die prijs een nieuwe verkooppoging doen.

Könings wist dat gelukkig, want ook zijn gemeente Geldermalsen deed bouwgrond in de ramsj. ‘Wij hebben dit najaar gronden op een veiling gegooid om te kijken wat de markt ervoor wou geven. Geen drol, bleek. Zelfs de minimumprijs wilde de markt niet betalen. Ik weet zeker dat er gemeenten zijn die deze regels bewust of onbewust schenden, met alle risico’s uit Brussel van dien. Maar het kan ook goed gaan. Sommige gemeenten besluiten om bouwgrond te verkopen aan een woningcorporatie. Die gaat er sociale huurwoningen bouwen. Dan mogen ze ook een lage huurprijs rekenen, dus bieden gemeenten de grond ook wat goedkoper aan. Ook dat is gewoon staatssteun. Maar omdat er voor woningcorporaties een vrijstellingsverordening is, hoeft de gemeente dat niet te melden. Al met al zie je dat dit beleidsveld behoorlijk ingewikkeld in elkaar zit. Ik ben ervan overtuigd dat lang niet alle gemeenten voldoende kennis in huis hebben om dit allemaal volgens de regels af te handelen.’

Een groot probleem is dat gemeentelijke beleidsmakers enerzijds en Europese juristen en economen anderzijds in totaal verschillende belevingswerelden zitten. ‘Gemeenten hebben er enorm veel moeite mee om zo droog mogelijk te kijken naar het onderwerp staatssteun’, is de ervaring van Dekker. ‘Ze beginnen altijd over beleidsdoelen. Maar die doen er bij de beoordeling ‘staatsteun of geen staatssteun’ niet toe. In cursussen kom ik altijd met een casus en vervolgens vraag ik of er sprake is van staatssteun of niet. Bijna altijd komen ambtenaren en bestuurders dan met inhoudelijke overwegingen: het is toch een goed doel? Dan moet het toch kunnen?’

Onbehoorlijk bestuur
Könings noemt het voorbeeld van de provincie Overijssel. ‘Die had jarenlang als beleid dat ze innovatieprogramma’s voor de helft meefinancierde. Terwijl het staatssteunrecht bepaalt dat die subsidie voor marktgerelateerde innovatieactiviteiten niet meer dan 25 procent mag bedragen. Eerlijk gezegd vind ik dat een beetje onbehoorlijk bestuur: iets beloven wat niet mag. Maar als je dat zegt tegen ambtenaren of bestuurders, krijg je meteen terug dat het toch prachtig is om innovaties, duurzaamheid en dat soort doelen te steunen. Daar ben ik het zonder meer mee eens, maar daar gaat het dus niet om. Ga geen dingen roepen die je niet kunt waarmaken.’

Dat goede bedoelingen een akelige nasleep kunnen krijgen, ondervindt de gemeente Leidschendam-Voorburg. Die sloot een samenwerkingsovereenkomst met een projectontwikkelaar (Schouten-De Jong Bouwfonds), die het centrum van Leidschendam zou herontwikkelen. Zoals in veel gemeenten gebruikelijk is, had de ontwikkelaar een clausule opgenomen dat eerst 70 procent van de woningen verkocht moest zijn alvorens hij begon met de werkzaamheden. Toen dat niet bleek te lukken, gaf de ontwikkelaar de opdracht terug. Maar voor de gemeente ging het niet alleen om de verkoop van woningen. Met de herontwikkeling stonden ook maatschappelijke doelen op het spel. De gemeente besloot daarom de grondprijs met terugwerkende kracht te verlagen, waarop de ontwikkelaar alsnog aan de slag ging en de klus klaarde.

Daar kreeg de Europese Commissie via een klacht van inwoners lucht van. De gemeente werd bestraft voor verboden staatssteun. Ze moest 6,9 miljoen euro plus rente van de ontwikkelaar terugvorderen. Gemeente en ontwikkelaar putten zich uit in verontwaardiging. Maar Könings vindt dat onzin. ‘Die gemeente heeft willens en wetens risico’s genomen. Dan zet je de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur op het spel door doelbewust de regels te overtreden. Wat het nog erger maakt, is dat het financiële risico dus niet bij de gemeente ligt, maar bij de ontwikkelaar.’

Grijs gebied
Toch is niet alles wat fout gaat aan het staatssteunfront gemeenten te verwijten. Dekker wijst op vage begripsomschrijvingen die de Europese Commissie soms hanteert. De Commissie kijkt bijvoorbeeld naar ‘de noodzakelijkheid van steun’ en gaat komend jaar sterker inzoomen op ‘het stimulerend effect’ dat van staatssteun uitgaat. ‘Dat zijn omschrijvingen die veel vragen oproepen.’

Daarnaast richt de Commissie zich meer en meer op de inhoud van beleid. ‘Als de Commissie na de juridische toets tot de conclusie komt dat een bepaalde steunmaatregel als staatsteun moet worden aangemerkt, dan richt ze zich ook op de inhoud van die maatregel. Steeds sterker beoordeelt de Commissie decentrale steunmaatregelen vanuit de eigen doelstellingen. Tot hoever mag de Commissie mede jouw beleid bepalen? Dat is wel een grijs gebied.’

Könings vindt dat overijverige Brusselse ambtenaren gemeenten soms onnodig de stuipen op het lijf jagen. ‘Aan de ene kant heeft men een heleboel beleidsvelden aangewezen waarbinnen gemeenten de Commissie alleen in kennis hoeft te stellen wanneer ze steun geven. Een lang­durige goedkeuringsprocedure blijft dan achterwege. Maar in de praktijk zie je dat een gemeente steeds vaker vragen krijgt over die kennisgeving. Er zitten daar in Brussel nu eenmaal 150 ijverige dames en heren. Met als gevolg dat gemeenten bang zijn dat ze iets fout doen en hun voorgenomen steun op de plank laten liggen totdat alle plooien met Brussel zijn gladgestreken. Dat klopt niet. Als de Commissie de vrijstellingsverordeningen uitbreidt of vaker genoegen neemt met louter kennisgeving, moet ze zich er ook niet meer mee bemoeien.’

Europa decentraal
Veel gedetailleerde informatie, jurisprudentie en praktijkvoorbeelden over decentrale overheden en Europa zijn te vinden op de website van kenniscentrum Europa Decentraal: www.europadecentraal.nl. Decentrale overheden kunnen tevens  kosteloos bij het kenniscentrum terecht met vragen over de  toepassing van de Europese staatssteunregels en voor een presentatie op locatie.

Europa Decentraal beheert de LinkedIn-groep ‘Europese subsidies Europaproof’. Daarnaast zijn er de groepen ‘Staatssteun’ (openbaar) en ‘Nysingh Staatssteun Netwerk’ (besloten).