Schone schijn in seksbranche

Twee jaar geleden toonde het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie zich nog optimistisch over de gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod. In hun laatste evaluatie zagen de onderzoekers nog maar ‘weinig echte misstanden op het terrein van de arbeidsomstandigheden’. En in 2004 had de helft van de politiekorpsen laten weten dat de vergunde prostitutiesector in hun regio zo goed als vrij was van misstanden.

 

Van dat rooskleurige beeld bleef weinig heel nadat in 2008 in de zaak- Sneep zes mannen – onder wie de nu voortvluchtige Saban B. – werden veroordeeld tot celstraffen tot 7,5 jaar voor mensenhandel. Deze bende had jarenlang tientallen vrouwen met grof geweld tot prostitutie gedwongen in Nederland, België en Duitsland. En daar bleef het niet bij. Een jaar later ging het in de Koolvis-zaak om elf verdachten die hetzelfde zouden hebben gedaan met een groot aantal alleenstaande Nigeriaanse meisjes.

 

Geen expert twijfelt eraan dat deze zaken slechts het topje van de ijsberg zijn. In het vorig jaar verschenen rapport Schone schijn van het Korps landelijke politiediensten (KPLD) constateren de auteurs dan ook dat de bestrijding van de exploitatie van onvrijwillige prostitutie niet is geslaagd. Volgens een voorzichtige schatting werkt zestig procent van de vrouwen in de vergunde raamprostitutie onder dwang.

 

Hoe is het mogelijk dat zoveel vrouwen onder dwang werkzaam zijn, temeer daar de bestrijding van mensenhandel al vóór de opheffing van het bordeelverbod voor politie en justitie landelijke prioriteit had?

 

Marktwerking

 

In hun antwoord op die vraag erkennen de auteurs van Schone schijn dat het huidige beleid onvoldoende is toegerust om de misstanden te signaleren. Het beleid gaat er van uit dat signalen van mensenhandel voor een belangrijk deel aan het licht moeten komen door bestuurlijke controles. In de praktijk gaat het dan vooral om de ‘papieren’ van de prostituee. Maar voor het verkrijgen van de juiste papieren bestaat geen enkele administratieve barrière die prostitutie onder dwang uitsluit, net zo min als een seksbedrijf met vergunning een garantie biedt tegen uitbuiting door derden.

 

De vraag is of er in 2000 niet al aanwijzingen waren dat de beoogde zelfreinigende werking van de branche een fictie was, waarvoor verschillende experts in het veld al hadden gewaarschuwd. ‘We gingen er vanuit dat na de opheffing van het bordeelverbod in 2000 een normale marktwerking zou optreden, waarbij de illegaliteit zou verdwijnen en prostituees zich vrijelijk konden vestigen’, zegt Marco van Sprang op het historische stadhuis van Alkmaar. De gemeentelijke adviseur openbare orde en veiligheid constateert dat dit een wat naïeve gedachte is geweest. ‘Duidelijk werd dat dit geen normale sector was. Maar dat inzicht hadden we kort na 2000 nog niet.’

 

‘In die eerste jaren zag het er hier bestuursrechtelijk ook prima uit’, vult collega Mirjam Hartog aan. ‘ Toezicht, controle, handhaving, de samenwerking met de politie, alles hadden we keurig op orde. En er kwamen ook geen signalen dat we dingen over het hoofd hadden gezien. Pas later, in 2005, 2006 zagen we nieuwe ontwikkelingen. Hier op de Achterdam gingen in korte tijd bijvoorbeeld ineens veel Oost-Europese dames aan het werk en verdwenen er andere groepen. Dat viel wel op. Eigenlijk is dat in een paar jaar gebeurd.’

 

‘Kijk je nu terug’, vervolgt Hartog, ‘dan is het schokkend om te constateren dat we met de opheffing van het bordeelverbod eigenlijk een papieren werkelijkheid hebben gecreëerd. En we hebben er best lang over gedaan om de signalen over misstanden op te pikken die duidelijk maakten dat de echte werkelijkheid toch heel anders was.’

 

Urgentie

 

‘Wijsheid achteraf’, noemt Warner ten Kate, landelijk officier van justitie voor mensenhandel en teamleider van het landelijk parket, de uitspraken van degenen die in 2000 weinig vertrouwen hadden in een positieve ontwikkeling van de seksbranche.

 

‘Maar het valt niet te ontkennen dat de grote onderzoeken in de zaken Sneep en Koolvis de ernst van de problematiek en het gevoel voor urgentie pas goed duidelijk hebben gemaakt, vooral bij gemeenten. Het is een vorm van criminaliteit waarin je als overheid flink moet investeren om resultaten te boeken. Slachtoffers lopen over het algemeen niet spontaan naar de politie. Bovendien zien ze zichzelf vaak niet als slachtoffer, wat de aanpak extra lastig maakt. Dat zag je bijvoorbeeld in de zaak-Sneep. Die vrouwen waren ernstig mishandeld, maar dat ontkenden ze gewoon.’

 

En Ten Kate ziet de slachtoffers ook niet sneller naar de politie lopen als zij een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen zonder dat ze direct mee hoeven werken aan de opsporing en vervolging van hun uitbuiters, zoals de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken begin dit jaar voorstelde. Nu maken mogelijke slachtoffers alleen kans op een verblijfsvergunning als ze meewerken aan de opsporing en vervolging van de daders, de zogenaamde B-9 regeling.

 

Ten Kate: ‘B-9 is een goede regeling, die ruimhartig wordt geïnterpreteerd, wat overigens weer als nadeel heeft dat het ook tot misbruik leidt. Maar als dat voorstel van de Adviescommissie de grote trigger zou zijn om meer aangiften te verkrijgen, zou ik het meteen omarmen. Mijn ervaring is echter dat het begin van een zaak vaak niet bij het slachtoffer ligt. Sterker nog, de beste zaken zijn die waarin je niet afhankelijk bent van aangiften van slachtoffers.’

 

De ideale vorm van rechercheren is volgens de Zwolse magistraat die waarbij de politie een zaak oppakt, daar omheen gaat onderzoeken en uiteindelijk de daders kan arresteren. ‘Daarna kun je aan de slachtoffers vragen of ze aangifte willen doen. Dan voelen ze zich ook veel veiliger. Als je je afhankelijk maakt van aangiften van slachtoffers die wel slachtoffers zijn, maar niet bereid zijn dat te verklaren, laat je wel heel veel zaken liggen. Dat wil natuurlijk niet zeggen, dat wanneer iemand met een goede verklaring komt, je die moet negeren. Het is een beetje en-en.’

 

Lichtvaardig

 

Op de vraag wat een effectief optreden tegen mensenhandelaren sinds 2000 nu eigenlijk het meest in de weg heeft gestaan, heeft Ten Kate meteen het antwoord klaar: ‘Dat is de bewustwording van het fenomeen. Lange tijd was het idee over uitbuiting volstrekt onvoldoende. Dat geldt niet alleen voor de seksbranche, maar ook voor sectoren als de land- en tuinbouw, de schoonmaak en de bouw. Voor mijn officieren is het vaak ook niet gemakkelijk om deze problematiek bij rechters onder de pet te praten. Doorgaans hebben die nog het idee dat het allemaal wel meevalt. Veel rechters denken bij uitbuiting nog aan vastgeketende slachtoffers. De realiteit is vaak veel subtieler, maar niet minder ernstig.’

 

Een dergelijke lichtvaardige houding bespeurt Ten Kate ook bij een aantal gemeenten. Die realiseren zich volgens hem nog niet goed dat het voorstel voor een nieuwe prostitutiewet voor álle gemeenten van belang is. ‘Een fenomeen als escort kan ook in de kleinste gemeenten zijn uitwerking hebben en met mensenhandel samengaan.’

 

Ongeloof

 

De Alkmaarse veiligheidsadviseur Van Sprang: ‘In veel kleine gemeenten kijken bestuurders je wat ongelovig aan als je hen vertelt dat er ook bij hen uitbuiting kan voorkomen in de land- en tuinbouw. Maar de grotere gemeenten zijn zich in toenemende mate van de ernst van de problematiek bewust.’

 

‘Uitbuiting is heel lang een puur strafrechtelijke aangelegenheid geweest’, zegt Van Sprang. ‘Voor de strafrechtketen was er geen aanleiding om het openbaar bestuur daarbij te betrekken. Het was uitbuiting, dus strafrecht. Voor het openbaar bebestuur was het een ver-van-mijn-bedshow, laat staan dat men zich bewust was van de ernst van de zaak. Pas met de zaak-Sneep werd op een pijnlijke manier duidelijk dat het openbaar bestuur moest aanhaken bij de strafrechtelijke kant. Dat besef is er eigenlijk nog maar net.’

 

Ten Kate: ‘Gemeenten zijn vaak nog afhankelijk van wat politie en justitie hen presenteren. Wij kunnen ook dieper graven, bijvoorbeeld door informanten in te zetten en te tappen. Het is niet als verwijt bedoeld, maar politie en justitie moeten leren informatie te delen.’

 

Juist op dit laatste punt is er volgens Van Sprang veel verbeterd. ‘Binnen de strafrechtketen heeft zich de laatste paar jaar een enorme cultuuromslag voltrokken. Voor de samenwerking met het openbaar bestuur verdienen justitie en politie een groot compliment.’

 

Uitwisseling

 

Van Sprang verwacht dat er op korte termijn nog veel winst valt te behalen wanneer de informatie-uitwisseling verder verbetert en er een helder beeld ontstaat, vooral ook voor de ketenpartners, over welke middelen het openbaar bestuur kan beschikken. ‘Als ik aan de recherche duidelijk kan maken welke informatie ik nodig heb als openbaar bestuur, dan kunnen zij dat in hun strafrechtelijk onderzoek meenemen. Met hun informatie kunnen wij dan weer bestuurlijke maatregelen nemen. Tot voor kort gebeurde dat niet. Wij wisten niet wat onze ketenpartners met onze informatie konden en dan vertel je dat ook niet. Daardoor hebben we wel eens de boot gemist.’

 

‘Zoals gezegd werd er tot voor kort puur en alleen naar uitbuiting gekeken. Dat is voor het openbaar bestuur niet interessant. Wij zijn geïnteresseerd in de faciliteerders, de lieden om de mensenhandelaren heen die uitbuiting mogelijk maken, zoals paspoortvervalsers, huisjesmelkers en malafide administratiekantoortjes die valse werkgeverspapieren leveren. Soms zitten die lui op kernfuncties die wij bestuursrechtelijk kunnen aanpakken. Gemeenten kunnen voor die faciliteerders veel meer barrières opwerpen dan vanuit het strafrecht mogelijk is.’

 

Wet tegen misstanden

 

Het wetsvoorstel regulering prostitutie, dat het kabinet in april presenteerde, moet de misstanden in de seksbranche tegengaan. Er is in de beoogde wet voor alle vormen van prostitutie een verplichte vorm van regulering opgenomen en een vergunningsplicht voor de exploitatie van alle seksinrichtingen, ook bijvoorbeeld voor de escortbranche waar dit nu nog niet het geval is. Daarnaast voorziet het voorstel in een registratieplicht voor zelfstandig werkende prostituees. En ten slotte worden klanten strafbaar die gebruik maken van illegale prostitutie.

 

Warner ten Kate, landelijk officier van justitie voor mensenhandel mist in het wetsvoorstel minimumeisen voor gemeentelijk toezicht: ‘Als OM hadden we graag gezien dat in het wetsvoorstel een aantal minimumeisen aan toezicht en controle door gemeenten zou zijn opgenomen. Nu wordt dat nog opengelaten. Dat zal nader moeten worden ingevuld.’

 

In het wetsvoorstel is evenmin voorzien in extra gelden voor de gemeenten om de controle op het registratiesysteem uit te voeren. Een woordvoerder van de gemeente Amsterdam laat weten dat die controle voor de grote steden zeer arbeidsintensief is en een goede organisatie vereist. Zonder financiële ondersteuning vanuit Den Haag is de uitvoering volgens deze zegsman gedoemd te mislukken.