Rechtmatigheid wordt zaak van B&W

Verantwoording over jaarrekening

‘Het is merkwaardig dat een accountant aan de raad rapporteert over de rechtmatigheid van de jaarrekening van de gemeente’, stelt Peter Verheij, SGP-wethouder in Alblasserdam en vice-voorzitter van de commissie Financiën van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘Ik was er altijd al voorstander van om dit door colleges van burgemeester en wethouders te laten doen.’ Colleges zijn zelf verantwoordelijk voor de rechtmatigheid. Dat wordt nog eens onderstreept wanneer zij zelf een rechtmatigheidsverantwoording afgeven en niet de accountant, vindt Verheij. ‘Hierdoor komt de governance wat mij betreft beter in elkaar te zitten.’ 

Accountant Martine Koedijk, voorzitter van de sector lokale overheden bij PwC, noemt het ‘een logische stap’ om colleges verantwoording te laten afleggen over de rechtmatigheid. ‘Het college is verantwoordelijk voor het rechtmatig handelen. Nu geven wij daar als accountants een verklaring bij. Daardoor lijkt het soms alsof de accountant verantwoordelijk is.’

Vanaf het boekjaar 2021 moeten colleges van burgemeester en wethouders zelf een rechtmatigheidsverantwoording afgeven in de jaarstukken. Nu is het nog zo dat externe accountants bij de jaarrekening van een gemeente een controleverklaring verstrekken met een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid. Geven de jaarstukken een goed financieel beeld? En zijn de financiële transacties die eraan ten grondslag liggen rechtmatig tot stand gekomen? Dat tweede oordeel, over de rechtmatigheid, verdwijnt. Het wordt de taak van het college zelf om zich daarover te verantwoorden.

Nieuwe werkwijze
Deze rechtmatigheidsverantwoording vloeit voort uit aanbevelingen van de commissie-Depla, die in opdracht van het VNG-bestuur advies uitbracht over vernieuwingen en aanpassingen van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). De Gemeentewet schrijft voor dat een gemeente jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moet opstellen volgens de regels van het BBV. In een vervolgcommissie-Depla stond de accountantscontrole centraal. Deze commissie adviseerde om colleges van burgemeester en wethouders zelf een rechtmatigheidsverantwoording te laten afgeven.

Dit is ook de manier waarop de rijksoverheid werkt; in de jaarverslaglegging van een departement zegt de minister zelf iets over de rechtmatigheid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken werkt aan een wetswijziging met betrekking tot de rechtmatigheid in jaarrekeningen van gemeenten. Ook komt er een model voor gemeenten, zodat helder is wat de rechtmatigheidsverantwoording minimaal moet inhouden. Volgens de VNG kan het nog tot medio 2019 duren voordat duidelijk is wat precies onder de rechtmatigheidsverantwoording moet vallen en wat niet.

‘Straks kan een college niet meer zeggen: het moet van de accountant’, zegt Peter Niemeijer, teammanager Audit & Risk in Almere, dat samen met Bunnik, Leiden, Zaandam en Zeist alvast nadenkt over de rechtmatigheidsverantwoording. Niemeijer: ‘Dat is een slechte uitspraak, want zorgen dat je financiën op orde zijn is een primaire verantwoordelijkheid van de gemeente.’

Zijn collega Jolanda van Tongeren, strategisch adviseur business accounting in Almere, zegt: ‘De eigen verantwoordelijkheid en transparantie richting inwoners komt straks beter naar voren.’ De nieuwe werkwijze betekent dat colleges meer ruimte krijgen om uit te leggen welke afweging ze gemaakt hebben. ‘Dat is voor mij ook een argument om hiervoor te zijn’, zegt wethouder Verheij, zelf registeraccountant is en destijds lid van beide commissie-Depla.

Nu kan een college binnen een bepaalde foutmarge ook doelmatigheid laten prevaleren boven rechtmatigheid, maar straks is er meer gelegenheid om dat uit te leggen. Zo komt het bijvoorbeeld geregeld voor dat de externe accountant tekortkomingen signaleert ten aanzien van de nationale of Europese aanbestedingswet. Ook hebben veel gemeenten nog onzekerheid over de rechtmatigheid in het sociaal domein.

Been bijtrekken
Dat er onzekerheid is over de rechtmatigheid hoeft niet te betekenen dat er van alles is misgegaan. Het hoeft ook niet te betekenen dat er sprake is van onrechtmatigheid. Het kan best zijn dat het college goede redenen heeft om af te wijken van de regelgeving. In zijn rechtmatigheidsverantwoording kan het college zo’n beslissing straks motiveren. Zo’n beslissing kan legitiem zijn, stelt Verheij. ‘Het zijn natuurlijk uitzonderingen. Bijvoorbeeld als het gaat om heel specialistische materialen of expertise in relatie tot inkoopbeleid of calamiteiten, waarover een acute beslissing moet worden genomen.’ Bij de rijksoverheid speelde dit rondom uitbetaling van PGB’s. Het belang van tijdig uitbetalen ging enige tijd boven het belang om alles volgens de regels eerst stipt te controleren. De controles werden tijdelijk uitgezet, met onrechtmatigheid als gevolg.

Verheij: ‘Dat soort zaken kan op lokaal niveau ook spelen.’ Zo’n keuze is volgens hem in het nieuwe systeem niet gemakkelijker dan nu, maar de verantwoording is beter geborgd. ‘Dat zorgt voor een andere dynamiek in het gesprek met de raad’, verwacht Van Tongeren. Verheij denkt dat ook. ‘Het college van b en w moet zelf alles intern op orde hebben en die boodschap zelf aan de raad brengen.’

Betekent dit dat het college straks de slager is die zijn eigen vlees keurt? ‘Nee’, zegt Koedijk. ‘De externe accountant komt er nog steeds aan te pas. We geven straks geen rechtmatigheidsverklaring meer, maar nog wel een getrouwheidsverklaring.’ Zij verwacht dat de rechtmatigheidsverantwoording voor gemeenten geen enorme verandering betekent. ‘Nu moet een gemeente ook in control zijn. Ze doen controles of ze hebben beheersingsmaatregelen. Dat verandert niet. Alleen moeten ze misschien meer toetsen om zekerheid te hebben over de rechtmatigheid.’ En gemeenten die minder in control zijn? Koedijk: ‘Ja, die moeten aan de bak.

Maar dat is ook wel terecht. Ik denk dat een wethouder altijd moet weten of alles wat hij doet rechtmatig is.’ Ook Verheij denkt dat het wel meevalt met de extra werkzaamheden voor gemeenten. ‘Ze moeten meer zelf toetsen of het rechtmatig is, maar dat doen veel gemeenten nu ook al. Misschien moeten sommige gemeenten een been bij trekken om de interne controles op een hoger niveau te brengen. Maar ik denk niet dat het gros van de gemeenten harder moet gaan lopen op alles op orde te krijgen. En als dat wel zo is, dan is het helemaal goed dat de rechtmatigheidsverantwoording er komt.’ Wat de impact voor gemeenten is, hangt sterk af van de manier waarop zij het nu georganiseerd hebben, stelt Van Tongeren.

Ze denkt dat er voor gemeenten met een interne controleafdeling met checks and balances in het controleproces weinig verandert. ‘Accountants maken nu ook al gebruik van de werkzaamheden van een auditafdeling van een gemeente.’ Maar gemeenten die de controlefunctie niet ingebed hebben in de gemeentelijke organisatie en waar de externe accountant de rechtmatigheidstoetsen uitvoert, zullen moeten investeren in hun eigen planning- en controlcyclus. In die gemeenten gaan de accountantskosten waarschijnlijk omlaag en stijgen de interne kosten. Maar over het algemeen zullen de accountantskosten van gemeenten niet erg afnemen, verwacht Verheij. ‘De accountants blijven controleren. Alleen de rapportagewijze verandert.’

Proefdraaien
PwC, als accountant werkzaam voor 28 gemeenten, waaronder 14 100.000-plus gemeenten, adviseert om nu al aan de slag te gaan met de rechtmatigheidsverantwoording. Koedijk: ‘Wij adviseren gemeenten om in 2019 een plan te maken. Het is belangrijk dat het ministerie snel helderheid geeft, zodat gemeenten weten waar ze naar toe kunnen werken. Dan kan een gemeente zien wat de impact is en welke werkzaamheden nodig zijn. Als je in 2019 dat plan maakt, kun je in 2020 proefdraaien. Daar leer je van. Vervolgens kun je in 2021 implementeren.’ Ook Verheij vindt dat gemeenten nu al aan de slag moeten gaan. ‘Er komt nog een model dat richting geeft en BZK is nog bezig met de wetswijziging, maar dat moet gemeenten er niet van weerhouden het te gaan voorbereiden.’

Hij wijst erop dat de gemiddelde gemeente soms wel met twintig partijen samenwerkt in gemeenschappelijke regelingen en samenwerkingsverbanden. Zo is hij zelf portefeuillehouder financiën van de regio Drechtsteden. ‘Daar moeten gemeenten ook rekening mee houden. Het betekent dat een belangrijk deel van de gemeentebegroting bestaat uit regelingen die je samen met anderen hebt. Dat moet financieel allemaal transparant zijn, anders kun je als college je rechtmatigheidsverantwoording niet waarmaken. Dat moet je nu echt gaan voorbereiden om straks alles op orde te hebben.’

Almere heeft de interne auditfunctie op orde en kan eenvoudig doorontwikkelen richting de rechtmatigheidsverantwoording. ‘Maar wat bewustwording betreft moeten we nog wel een stap maken. Afdelingsmanagers moeten zich ervan bewust zijn dat ze zelf in staat moeten zijn om te verklaren dat ze in control zijn.’ Zijn collega Van Tongeren: ‘Afdelingsmanagers voelen zich wel verantwoordelijk voor de financiën, maar een uitspraak doen over de rechtmatigheid in je processen geeft een ander verantwoordelijkheidsgevoel. Als de accountant het zegt is het anders dan wanneer je het zelf zegt.’

Verheij is het daarmee eens. ‘Het moet tussen de oren van het management op alle niveaus. Je doet dit niet voor de accountant, maar het gaat om je attitude ten aanzien van besturen. Dat moet in de hele organisatie zitten.’ Volgens VNG heeft zo’n 10 procent van de gemeenten gevraagd wat er precies van hen verwacht wordt en waren er eind november veel deelnemers aan de workshops over de rechtmatigheidsverantwoording tijdens het VNG-congres over gemeentefinanciën.

Sommige gemeenten vragen zich af of de rechtmatigheidsverantwoording breder wordt dan alleen de rechtmatigheid en ook toeziet op doelmatigheid en doeltreffendheid. Dan gaat het bijvoorbeeld ook over de Arbowet of over milieuwetgeving of andere wetten en regels waar geen financiële handelingen aan te pas komen. Er zijn gemeenten die daar zelf voor kiezen en aan een in-control-statement werken. Daar kan een gemeente voor kiezen, maar het is nooit de inzet geweest van de commissie-Depla, aldus Verheij. ‘Gemeenten zijn complexe organisaties en bij een in-control- statement komt er erg veel nadruk te liggen op processen en procedures. Verplichte invoering van een in-control-statement zou ik dus niet verstandig vinden. Laat dat een eigen keuze van een gemeente zijn.’