Meer sturing, minder kopzorgen

Amersfoort en Arnhem over gemeentelijk regiemodel

Amersfoort is de pionier van het ‘fenomeen’ regiegemeente. ‘De achterliggende gedachte van toen geldt voor mij nog steeds. Waarom zou je iets zelf doen als iemand anders het beter kan’, vertelt Nico Kamphorst, directeur van de gemeente Amersfoort. ‘In het regiemodel denk je bewust na over wie het werk het beste kan doen.’

‘Toen’ is 1 januari 1997, het moment waarop de gemeente Amersfoort overstapte op het zogeheten regiemodel. Directe aanleiding was de slechte financiële situatie waarin de gemeente vanwege een nieuwe herverdeling van het gemeenfonds in zou komen te verkeren. Er moest 25 miljoen (toen nog) gulden worden bezuinigd; 20 procent van de beïnvloedbare begrotingsruimte. De organisatie werd doorgelicht, er werd een kerntakendiscussie gevoerd en besloten werd dat Amersfoort zich vooral moest toeleggen op besturen. Het is al weer een kwart eeuw geleden en het werken als regiegemeente zit inmiddels dan ook in het dna, stelt Kamphorst. ‘We benoemen het niet meer als zodanig, maar we zijn het wel.’

Er werd veel ‘buiten de deur’ gezet. De stadsreiniging, het onderhoud van de openbare ruimte en het openbaar groen, het beheer van sportaccommodaties, recreatiegebieden, de drukkerij, de catering van het stadhuis en het ingenieursbureau werden onder meer verzelfstandigd. Vreemde eend in de bijt is het crematorium dat wel in handen van de gemeente bleef. ‘Het is een goed lopend bedrijf, het heeft een meerwaarde voor de stad en voor de burgers en wij denken dat we het zelf het beste kunnen.’

De laatste grote ‘uithuisplaatsing’ waren de sociale wijkteams. Die zijn opgezet onder de vleugels van de gemeente, maar daarna in een stichting op afstand van de gemeente ondergebracht. ‘De wijkteammedewerkers komen bij de mensen thuis. Onze afweging was dat het goed was om die wijkteams niet te dicht bij de gemeente te hebben. Dat soort afwegingen maken we. We kijken naar effectiviteit, efficiency, draagvlak en deskundigheidsbevordering.’

Stroperig
Ook Arnhem zette de afgelopen jaren veel ‘buiten de deur’. ‘Wij hebben het proces om regiegemeente te worden pas tweeënhalf jaar geleden afgerond, maar wel op basis van een visie waaraan tien jaar is gewerkt’, vertelt de Arnhemse gemeentesecretaris Rob van Wuijtswinkel. ‘We hebben stap voor stap afscheid genomen van heel veel uitvoerende taken in onze gemeentelijke overheid.’ Toen Van Wuijtswinkel in 2016 als gemeentesecretaris begon, waren alleen de cultuurinstellingen verzelfstandigd. Inmiddels zijn daar onder meer het parkeerbedrijf, het sportbedrijf, het natuurcentrum en de hele bedrijfsvoering bijgekomen. Bij de een liep dat wat makkelijker dan bij de ander. ‘Bij de bedrijfsvoering ging het heel stroperig en stonden we op een gegeven moment op het punt de stekker eruit te trekken.’ Dat is niet gebeurd en De Connectie is nu aan de slag voor Arnhem, Renkum en Rheden.

Per verzelfstandiging zitten er verschillende doelstellingen achter, maar er is een gemene deler, vertelt Van Wuijtswinkel. ‘De gemeente trekt zich terug op regietaken – vaak advies en beleid – en is daar goed in. De uitvoering emancipeert zich op afstand en wordt krachtig. Als de uitvoering eigenstandig is en toegewijd wordt aangestuurd, mag je daar veel klantgerichtheid en zelfbewustheid van verwachten. Als gemeente moeten we veel sterker worden in onze regievoering. Je moet als opdrachtgevende gemeente goed worden in je opdrachtformulering.’

Gemeenten doen waar ze goed in zijn, en laten de uitvoering over aan anderen die daar op hun beurt beter in zijn, stelt ook Kamphorst. ‘Als gemeente kun je dan meer focussen op je beleid. Je moet wel heel bewust bezig zijn met de kaders die je wilt stellen.’ Het is af en toe wel lastig om te bepalen of iemand het beter kan dan de gemeente, erkent Kamphorst. ‘Het is een constante zoektocht naar hoe je dat het beste kunt doen.’

Verrijkt
Net zoals Van Wuijtswinkel is ook Kamphorst overwegend positief over de voordelen die het regiemodel met zich meebrengt. ‘Het verrijkt alleen maar. Andere mensen hebben altijd andere ideeën. Het is goed om andere inzichten te hebben. Daarnaast is het zo dat bepaalde andere partijen veel meer kennis van zaken hebben dan wij in huis hebben, zoals de vuilnisophaaldienst. Die kennis hebben ze opgebouwd omdat ze bij veel meer gemeenten werken. Dat kun je nooit zelf allemaal ontwikkelen. Kennis, deskundigheid; het heeft gewoon voordelen.’ Beiden erkennen ook dat het geen walhalla is. Het behoud van kennis in het gemeentehuis is een punt van aandacht. ‘Het paradijs breekt niet aan met de druk op de knop van verzelfstandiging. Je moet je ervoor blijven inspannen’, aldus Van Wuijtswinkel. ‘Als regiegemeente moet je je vragen goed articuleren en duidelijkheid geven, misschien wel op een intensievere manier dan in het geval je een taak binnen de organisatie zelf zou beleggen.’

Er is daarnaast een uitvoeringsorganisatie nodig die moet begrijpen dat het uitbestede werk zo efficiënt en klantgericht mogelijk moet worden uitgevoerd. ‘Er gaat heel veel werk zitten in de ontvlechting. Daar word je ook gewoon moe van. Als dat klaar is, breekt de tijd aan dat je aandacht kan hebben om waar het echt om ging. En dat is het proces beter te maken.’ ‘Als je iets overlaat aan een ander, dan gaat die ander daar voor een deel zelf inkleuring aan geven. Hoe ga je daarop sturen?’, noemt Kamphorst als nadeel. ‘Hoe hou je grip op externe partijen. En hoe zorg je ervoor dat de kennis die je nodig hebt om die uitvoering te kunnen beoordelen in huis blijft houden. Daar zit altijd spanning op. Ik ga ervan uit dat de partijen met wie je zakendoet de goede dingen doen, maar je wilt daar op gelijkwaardig niveau over kunnen doorpraten. Dat is ingewikkeld.’ Arnhem heeft de vruchten als regiegemeente geplukt tijdens de coronacrisis; bij de afhandeling van de aanvragen van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo).

‘Wij hebben ongeveer tienduizend zzp’ers in Arnhem en een klein bureau met een zeer beperkt aantal fte’s dat per jaar 75 aanvragen van zzp’ers behandelt’, vertelt Van Wuijtswinkel. Arnhem moest de afgelopen maanden vijfduizend Tozo-aanvragen (Tozo 1) afhandelen, waarvan ruim 3.900 voor Arnhem. De aanvragen voor de verlengde regeling lopen nog. ‘Dat gaat echt giga over de kop. Veel gemeenten hebben uit alle hoeken en gaten ambtenaren vandaan gehaald om Tozo-aanvragen te kunnen afhandelen. Wij hebben nagedacht of het een werkstroom is die we zelf zouden moeten opzetten of dat we dat met een onderaannemer zouden doen.’

Er werd snel voor dat laatste gekozen. ‘Wij hebben daarvoor EIFFEL ingeschakeld. Die ging eerst met twintig en daarna met zo’n vijftig man aan de slag om de aanvragen snel te kunnen afhandelen.’ ‘We kunnen snel op- en afschalen’, vertelt Michel te Riele, bij EIFFEL verantwoordelijk voor de dienstverlening binnen de lokale overheid. ‘De gemeente betaalt per afgehandelde aanvraag, dus hoeft ze zich geen zorgen te maken over de inzet van het aantal personeelsleden.’ Dus toen EIFFEL zag dat ze het met twintig mensen niet zouden redden, haalden ze er mensen bij. ‘Nu zijn we in een fase dat we gaan afschalen.’

Kopzorgen
Amersfoort koos er niet voor de Tozo-afhandeling buiten de deur te zetten. Op andere terreinen leverde het regiemodel de gemeente in coronatijd wel minder kopzorgen op. ‘Ik ben heel blij met de externe partij die voor ons de zwembaden exploiteert; die denkt dan zelf na over hoe het zwembad veilig kan worden geopend. Doordat je verschillende partijen hebt die uitvoerende taken doen, hoeven wij niet heel diep na te denken hoe het zwembad moet worden ingericht. Dat doen anderen voor ons. Wij hebben zoals heel veel gemeenten extra aanbod gehad van grofvuil. De Rova heeft dat allemaal geregeld. Je bent veel minder tijd kwijt met allerlei uitvoerende zaken. Ik zie dat heel veel partijen al die taken oppakken en daar word ik heel vrolijk van. Wij hoeven er hier niet over na te denken zodat we over andere dingen kunnen nadenken.’

Het personeelsbestand in beide gemeenten liep fors terug bij de invoering van het regiemodel. In Amersfoort halveerde het aantal ambtenaren. Nu telt de gemeente zo’n 1.000 fte aan ambtenaren en ruim 157.000 inwoners. In Arnhem (ruim 161.000 inwoners) bleef er van de 1.600 fte aan het begin van het traject 908 fte over. ‘Als je een kernorganisatie overhoudt, dan gebeurt er ook iets in de cultuur van de organisatie. Wij hebben de kernorganisatie betekenis gegeven door kern met kapitale letters te schrijven. Dat zijn ook kernwaarden geworden’, vertelt Van Wuijtswinkel. Te beginnen met de K van Ken je stad. ‘Als je zo veel buitenhuis neerzet, is het voor je beleidsontwikkeling van belang om van buiten naar binnen te redeneren, mét je verzelfstandigde partners. Je moet die verbinding, die vaak via de uitvoering tot stand kwam, blijven behouden met je stad. Anders weet je niet wat er speelt.’

En dan zijn er nog de E van eigenaarschap, de R van resultaten en de N van nabijheid. Daarmee wordt niet gedoeld op de nabijheid tussen inwoners en gemeente, maar op de interne nabijheid. ‘Is het leuk werken binnen de kernorganisatie, heb je als medewerker wat aan je leidinggevende, heb je als collega’s intercollegiaal een goede cultuur, is er de bereidheid tot samenwerken’, verduidelijkt Van Wuijtswinkel. De kernwaarden van de gemeente Amersfoort zijn dichtbij, nieuwsgierig en aanspreekbaar (dna). ‘Volgens mij begint het daarmee. Het is belangrijk dat je altijd nieuwsgierig bent naar wat er nog buiten je organisatie is, wie wat doet en wie iets voor jou zou kunnen betekenen. En vervolgens is het zaak dichtbij de partners blijven; je moet zorgen dat je in de buurt blijft’, aldus Kamphorst.

Niet zaligmakend
Te Riele schat dat zo’n 25 tot 35 procent van de gemeenten een regiegemeente is. Het werkt goed voor Amersfoort, stelt Kamphorst, ‘maar het model is niet zaligmakend. De manier van werken is voor elke gemeente verschillend. Het hangt van je organisatie, je stad af.’ ‘Ik ben niet alleen van de school dat het alleen maar beter gaat als je taken verzelfstandigd’, stelt Van Wuijtswinkel. ‘Met een goede sturing en inrichting kun je je ook alle taken binnen je eigen gemeentelijk domein houden. Maar als je het doet, en het concept zoals in Arnhem principieel doorvoert, dan heb je geen reden meer om daarin iets half te doen. Het gaat er bij mij om dat het werk effectief en efficiënt gebeurt. En dat wil ook zeggen dat ik er, als we een taak buiten de deur plaatsen, niet belachelijk meer voor betaal dan als ik het met mijn eigen ambtenaren zou doen.’