Het huis van Mao

Het ‘huis van Mao’ heeft een verdieping meer dan het ‘huis van Thorbecke’. De eerste laag bestaat uit 23 provincies, waarbij Taiwan wordt meegeteld, vijf autonome regio’s en vier gemeenten die direct onder het centraal bestuur vallen, waaronder Peking. Verder zijn Macao en Hongkong speciale bestuurlijke regio’s. De tweede decentrale laag zijn de ruim driehonderd prefecturen, de derde laag omvat ruim tweeduizend regio’s, en ten slotte zijn er bijna 45 duizend gemeenten. De gemiddelde Chinese gemeente heeft dus bijna even veel inwoners als de gemiddelde Nederlandse gemeente, en drie keer zo veel oppervlakte.

Elke overheidslaag moet zich verantwoorden aan de direct hogere overheidslaag. Meer dan twee derde van de uitgaven van de Chinese overheid wordt gedaan door decentrale overheden. Dat is enorm veel, veel meer dan Nederland. Ook dat doet vermoeden dat China erg gedecentraliseerd is. Maar in werkelijkheid is China veel centralistischer.

Peking geeft veel voorschriften over de besteding van de uitgaven van de decentrale overheden, en de controle daarop is streng. Lagere overheden hebben formeel weinig mogelijkheden om meer inkomsten te verwerven. Hun inkomsten bestaan vooral uit aandelen in de centrale belastingen. Zo krijgen de provincies een kwart van de btw die het land heft, en krijgen gemeenten bijna de totale opbrengst van de landelijke belasting op natuurlijke hulpbronnen.

Dat systeem van belastingdelen had Peking trouwens ingevoerd om betere informatie te krijgen over de landelijke belastingen die elke Chinees moet betalen. Verder krijgen de decentrale overheden fondsen van Peking. Sommige fondsen hebben juist als doel om provincies die weinig ontvangen uit de landelijke belastingen wat extra te geven, maar andere lopen parallel met de belastingen die in die provincies worden ingebracht.

Per saldo egaliseren die fondsen de verschillen in belastinginkomsten niet. En los van het geld: het Chinese politieke systeem rekent op een andere manier af met slechte bestuurders dan in Nederland. Al met al niet echt een ideale organisatie voor optimale publieke voorzieningen. Om toch enige vrij besteedbare budgetten en enige autonomie te krijgen bestaat een systeem van ‘decentralisatie via de achterdeur’. Die praktijken zijn sinds vijftien jaar officieel verboden, maar daarmee natuurlijk nog niet beëindigd.

Gemeenten onderhandelen met de ondernemingen daar, en leggen die op basis daarvan informele heffingen op. De gemeenten zetten die bedragen vervolgens op niet-officiële rekeningen, buiten de officiële budgetten om. Zelfs lenen de gemeenten (indirect) van de (staats-)banken om hun tekorten te dekken. Ook werpen ze handelsbarrières op om daaruit weer inkomsten te krijgen. In onze ogen lijkt dat verdacht veel op corruptie. Maar het verdient een genuanceerder oordeel.