‘Help het optimisme om zeep’

Onderuitputting, onderbesteding, onderschrijding. Het zijn financiële termen die betekenen dat er minder geld is uitgegeven dan begroot. Zelden halen ze het nieuws. Dit in tegenstelling tot hun tegenhangers overbesteding en overschrijding die aangeven dat er meer is uitgegeven dan het budget toestond. Vaak blijven politieke consequenties dan niet uit en rollen er zelfs koppen. Is daarmee gezegd dat onderbesteding nauwelijks voorkomt?

Otto Paans, sinds mei 2008 hoofd financiën van de gemeente Nieuwkoop, weet wel beter. Vorig jaar deed hij onderzoek - toen nog als senior financieel beleidsmedewerker van Den Haag - of en in welke mate het fenomeen onderschrijding bestaat in de gemeente Den Haag. Hoewel hij bange vermoedens had, schrok hij zelf danig van zijn bevindingen.

 

‘Op de investeringsbudgetten bij de gemeente stuitte ik in de periode van 2003 tot en met 2006 op een relatieve onderuitputting van respectievelijk 31, 36, 47 en 43 procent. Dan kun je dus stellen dat het structureel is’, zegt hij. Paans, die met zijn onderzoek de SPD-scriptieprijs 2008 won (uitgeloofd door de Belangenvereniging SPD - Staats Diploma Boekhouden), zette de Haagse prestaties voor 2006 af tegen die van Rotterdam en Utrecht om te kunnen beoordelen hoe uniek de situatie in zijn gemeente was.

 

Utrecht scoorde 30 procent, Rotterdam kwam uit op een onderuitputting van liefst 69 procent. ‘Van Amsterdam weet ik het niet. De stad bleek niet in staat de benodigde gegevens te leveren’, zegt hij. De bedragen die ermee zijn gemoeid?

 

De gemeente Den Haag, zoveel werd duidelijk, benut jaarlijks grote gevoteerde bedragen niet waarvoor ze zijn bedoeld. Gemiddeld is in de onderzochte jaren 68 miljoen euro per jaar niet gebruikt voor het realiseren van in de begroting voorgenomen beleid. ‘Het gaat dus om zeer substantiële bedragen’, aldus Paans. Dat het nog forser kan bewijzen Utrecht en Rotterdam, met respectievelijk 111 en 189 miljoen euro in 2006.

 

Ambitie

 

Oorzaak nummer één is planningsoptimisme. De term, die ambtenaren onderling gebruiken om aan te geven dat de raad of college - en soms samen - weer eens zoveel aan nieuw beleid wensen dat iedereen op de klompen kan aanvoelen dat realisatie ervan in de door henzelf geboden termijnen praktisch onmogelijk is.

 

Meestal is dat optimisme volgens Paans ingegeven door politieke ambities. ‘Een wethouder wil niet graag als een ambitieloze bestuurder te boek staan. De meesten weten ook wel dat het verwezenlijken van al hun ambities niet reëel is, maar ze willen vooral niet achterblijven bij hun collega’s. Tja, als iedereen zo redeneert, kun je uittellen wat er gebeurt’, zegt Paans, die behalve in Den Haag en Nieuwkoop eerder werkte in Smallingerland en Leidschendam.

 

Wethouders kunnen er trouwens belang bij hebben, dat er geld over is. Daarmee kunnen ze niet alleen tekorten elders wegpoetsen, ze kunnen met geld dat overschiet ook nieuw beleid voeren. Dat scoort publicitair. ‘Het is trouwens niet altijd alleen de wethouder. Het begint vaak al bij de raad. Vooral nieuwe raden zijn vaak ambitieus, hetgeen zijn weerslag vindt in het collegeprogramma en vervolgens in de planning.’

 

Bij ambtelijke plannenmakers, zo is zijn ervaring, zijn de inschattingen ook niet altijd even reëel. Wie de afdeling op een hoger plan wil brengen, legt de lat voor zichzelf hoog en wil vooral iets tot stand brengen en niet alleen maar op de winkel passen.

 

Andere veel voorkomende vertragende factoren zijn ingewikkelde en tijdrovende publiek private samenwerking, aanbestedingsprocedures, milieueisen, de afhankelijkheid van derden en, niet in de laatste plaats, de inspraak van burgers. Niet zelden blijkt het verzet tegen bijvoorbeeld een bestemmingsplanwijziging groter dan gedacht.

 

‘Ik noem het simpele voorbeeld van de aanleg van speelvoorzieningen in een wijk. De weerstand onder de omwonenden blijkt opeens immens, zodat er niets anders opzit dan uitwijken naar een andere locatie. Gevolg is vertraging. En soms is een bedacht plan gewoon ingehaald door de actualiteit.’

 

Met uitzondering van de ondersteunende diensten als financiën en personeel en organisatie, blijkt uit het onderzoek van Paans dat onderbesteding in Den Haag voorkomt op alle gemeentelijke diensten die met investeringsbudgetten werken: onderwijs, cultuur en welzijn met zijn vele scholen en sportaccommodaties, de dienst stedelijke ontwikkeling met zijn investeringen in het grondbedrijf en bij ict-projecten.

 

Te hoge kosten

 

Hoe erg is onderbesteding? In het leven van alledag wordt het overhouden van geld vrijwel nooit als een probleem ervaren. Integendeel. Voor overheden ligt dat anders, want daar gaat het niet om eigen geld, maar om dat van burgers en bedrijven. Toch klagen volksvertegenwoordigende organen zelden dat beloofde projecten niet, of niet op tijd van start gaan.

 

‘Als er geld over is aan het eind van het jaar, is de reactie in de politiek meestal: dan is het toch goed?!’, zegt Paans. ‘Het is ook niet zo dat de projecten nooit tot uitvoering komen. Slechts incidenteel komen investeringen daadwerkelijk te vervallen. In de meeste gevallen treedt alleen één of meerdere jaren vertraging op.’

 

Het probleem is dat bij onderbesteding structureel beslag wordt gelegd op middelen. Zo zijn de hoogte van de leges en het ozb-tarief afgestemd op de te verwachten kosten. Als die kosten niet worden gemaakt, zijn die tarieven dus te hoog vastgesteld.

 

 ‘De kosten verbonden aan investeringen bestaan uit afschrijving en rente. Deze kapitaallasten worden in de begroting toegerekend aan verschillende producten. Als investeringen niet of niet tijdig worden gerealiseerd, zijn de begrote kosten dus te hoog’, verduidelijkt Paans.

 

Onderbesteding op investeringen leidt dus tot het niet hoeven inzetten van middelen. Dat heeft tot gevolg dat een gemeente in enig jaar lasten niet heeft, waarmee in de begroting wel al rekening was gehouden. Het kan om substantiële bedragen gaan. Den Haag berekende de totale bespaarde rente voor het jaar 2008 op ruim twintig miljoen euro.

 

‘Een dergelijk bedrag aan bespaarde rente is op zichzelf een mooie meevaller. Maar deze meevaller is deels een gevolg van geen goede bedrijfsvoering. Want als de gemeente haar begroting en het daarmee overeenkomstige uitgavenniveau had gerealiseerd, dan had dit resultaat niet behaald kunnen worden’, aldus Paans.

 

Natuurlijk, veel van het geld dat over is wordt vervolgens incidenteel ingezet voor nieuw beleid of om tegenvallers op te vangen. Of het wordt aan de algemene reserves toegevoegd. Maar Paans heeft nog nooit meegemaakt dat te veel geïnd belastinggeld teruggaat naar de burger en de bedrijven.

 

Een zekere mate van onderbesteding kan volgens Paans nooit worden uitgesloten. Het zou ondenkbaar zijn als door de raad beschikbare investeringsbudgetten - uitgaven mogen pas worden gedaan als de raad budget heeft toegekend – tot op de laatste euro zouden worden besteed.

 

‘Je houdt er rekening mee dat je dingen niet realiseert. Honderd procent zet je nooit weg. Een goede treasurer [de ambtenaar die het geld van de gemeente beheert/red] houdt daar rekening mee. Hij trekt nooit voor het volle investeringsbudget middelen aan. Wat billijk is? Een afwijking van twintig procent is wat mij betreft de grens. Een onderbesteding van 35 procent, zoals ik in Den Haag heb geconstateerd, dat is wel wat fors.’

 

Eerlijk

 

Wat is er tegen onderuitputting te doen? Het planningsoptimisme om zeep helpen’, zegt Otto Paans resoluut. Maak reëlere planningen van hoe lang inspraak gaat duren, hoeveel tijd aanbesteding vergt. Maak het inzichtelijk en wees vooral eerlijk in een gesprek met de deuren dicht.

 

Actie moet vooral worden ondernomen vanuit de control-hoek van de gemeente. Ook de gemeentesecretaris kan aan de bel trekken, wellicht ook de wethouder financiën. ‘Maar het is vooral de taak voor de ambtelijke organisatie om duidelijk te maken dat de geopperde ideeën meer tijd vergen dan door de politiek wordt aangenomen’, vindt hij.

 

In kleine gemeenten, zo is zijn ervaring, is dat ‘afremmen’ overigens makkelijker dan in grote. Wethouders in grote gemeenten laten zich doorgaans minder zeggen. ‘Daar spelen andere, grotere politieke belangen mee’, zegt Paans. Het zal niet verbazen, maar van het op grote schaal naar voren halen van de investeringen om als overheid de stagnerende economie een handje te helpen, is Paans geen warm voorstander.

 

‘Dat betekent nog meer plannen in de tijdbalk plaatsen. Beter is het om extra energie te steken in de doelen die je al wilde bereiken. Daar is zoveel winst te behalen. Nog eens extra gaan investeren, terwijl je al achterloopt, dat is alleen maar papier. Een controller behoort dan te zeggen: “Wat ga je doen om plannen waar te maken die je al had in plaats van nog meer hooi op de vork te nemen”, zegt Paans. Zijn stelling is: hoe hoger het ambitieniveau, des te meer risico op vertraging van het proces.

 

Stoere taal voor de bühne

 

Ruim een kwart van de gemeenten heeft plannen om projecten versneld uit te voeren. ‘Wij voeren enkel realistische plannen op’, zegt beleidsstrateeg Ron Sint Nicolaas van de gemeente Deventer. Op de Deventer versnellingslijst komt wat hem betreft geen enkel project dat de visiefase nog niet is gepasseerd.

 

‘Omdat het niet reëel is te denken dat die in 2009 of 2010 kunnen worden uitgevoerd. Daarmee schermen is niet meer dan gepraat voor de bühne. Natuurlijk, de maatschappij verwacht dat de overheid handelend optreedt. Zulke plannen versnellen kan alleen als je de inspraak aan de kant zet en er tegelijkertijd een schip met geld aanmeert.'

 

'Het eerste kan niet, het tweede moet je in deze tijden maar afwachten. Het is stoere taal. Het is geen oplossing de inspraak ter discussie te stellen. Een burger mag bezwaar maken. Gaat hij naar de Raad van State, dan kost dat gewoon drie jaar. Punt’, zegt hij.

 

Volgens Sint Nicolaas maken we elkaar in Nederland momenteel gek met lijstjes. Projecten van 2014 naar 2013 halen of plannen van 2013 naar 2012, dat lukt nog wel. ‘Maar die projecten naar 2009 halen, dat gaat niet. Daar moet je reëel in zijn. Een boel plannen valt dus gewoon af’, zegt hij.

 

Je moet volgens de medewerker van de eenheid Strategische Ontwikkeling uiteraard wel alles doen om toekomstige plannen niet te vertragen. Deventer zet vanuit dat besef in op het naar voren halen van projecten die aan aanbesteding toe waren en sowieso bijna konden worden uitgevoerd. Daar wordt organisatorisch alles op alles gezet om ze versneld te starten.

 

‘Met het naar voren halen van formele bestuurlijke besluitvorming heeft dat niets te maken’, zegt de beleidsstrateeg. ‘Op onze lijst tref je dus geen locatieontwikkelingen aan of bouw van nieuwe wijken, maar concrete uitvoeringswerkzaamheden, zoals het aanpakken van een sluizencomplex, het opknappen van wegen of het eerder uitvoeren van gepland groenonderhoud. Daarbij gaat het ons om zoveel mogelijk volume.'

 

'Enkele indicatoren laten zien dat de economie voorzichtig weer aan het opkrabbelen is, maar de ontslagen in het bedrijfsleven gaan nog vallen in de tweede helft van 2009. Door in onze aanbestedingsrichtlijnen onder andere een minimale inzet van vijf procent langdurig werklozen op te nemen, in te zetten op leerling-bouwplaatsen en te eisen minstens één plaatselijk bedrijf mee te laten dingen, ben je er als gemeente zeker van dat ook de lokale werkgelegenheid profiteert.’

 

Verder zet Deventer samen met de partners in op duurzaamheid. Plannen voor zonnecellen, zuinige verlichting en andere groene projecten kunnen de economie terstond stimuleren, want ingewikkelde procedures zijn er niet mee gemoeid. Alle plannen worden in samenwerking met het bedrijfsleven, banken, zorginstellingen, onderwijs en corporaties ontwikkeld. Daarvoor is een zogeheten kopgroep opgericht waarin die partijen tot bindende afspraken proberen te komen. Tevens vindt zoveel mogelijk afstemming plaats binnen de regio.

 

Niet zelden geven gemeenten de verklaring ‘voorzichtig gevoerd financieel beleid’ als uit de jaarrekening een positief resultaat rolt. Verantwoordelijke wethouders tonen zich ‘zeer tevreden’ en zeggen dat er ‘goed is begroot.’ In werkelijkheid is er doorgaans minder reden voor optimisme, omdat het ‘positieve’ resultaat in veel gevallen is veroorzaakt door het niet realiseren van in de begroting opgenomen plannen. Onderstaand overzicht zet de jaarresultaten op een rij van de twaalf provinciehoofdsteden van 2006 tot en met 2008. De cijfers uit 2008 van Assen en Utrecht waren niet beschikbaar.