Grondopbrengst blijft overschat

Die waarschuwing staat in het onderzoek naar de financiële effecten van de crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Het onderzoek is net als in de voorgaande jaren uitgevoerd door Deloitte Real Estate Advisory, in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het rijk, het Interprovinciaal Overleg en het Vakberaad Gemeentefinanciën. De rapportage geeft een landelijk beeld van de gang van zaken bij de grondbedrijven, gebaseerd op de gegevens uit de jaar­rekening van alle gemeenten en de resultaten uit een enquête waaraan 380 gemeenten hebben deelgenomen.

Door in de ramingen uit te gaan van een te sterk marktherstel zijn volgens de onderzoekers in de komende jaren nieuwe, aanvullende verliezen te verwachten. Maar anders dan in voorgaande rapporten, wordt dit keer geen doemscenario geschetst van gemeenten die daardoor op grote schaal aan de bedelstaf raken. Op macroniveau blijkt de omvang van de algemene reserve namelijk voldoende om de geschatte verliezen op te vangen (zie kader).

De jaarrekeningen moeten nog uitsluitsel geven, maar voor 2013 verwachten gemeenten dat zowel de uitgaven als de inkomsten toenemen. Gegeven de marktomstandigheden vinden de onderzoekers dat merkwaardig. ‘Met name de verwachting dat de inkomsten uit grondverkoop in 2013 ruim 20 procent hoger zullen liggen dan de daadwerkelijk gerealiseerde opbrengsten in 2012, is opvallend. De stijging lijkt ambitieus, zeker in relatie tot de terugval in de ontvangen grondopbrengsten in 2012. Hieruit wordt afgeleid dat gemeenten verwachten dat de markt op korte termijn weer zal aantrekken, zozeer dat voor 2014 en 2015 een toename van inkomsten wordt geraamd. De uitgaven die gemeenten doen laten in dezelfde periode een forse daling zien. De raming voor 2015 bijvoorbeeld gaat uit van een halvering van de voorgenomen investeringen ten opzichte van het jaar 2009.’

Stabilisering
Uit diverse marktanalyses blijkt dat de tekenen van herstel vooralsnog zeer beperkt zijn. Eerder lijkt er sprake van stabilisering. Herstel van de bouwproductie wordt op korte termijn volgens onder meer het EIB, ABN, ING en Rabobank niet verwacht. Die zal naar verwachting dit jaar verder dalen, onder andere vanwege de verwachte afname van de bouwproductie van woningcorporaties als reactie op de verhuurdersheffing en de druk op de koopkracht en leencapaciteit bij particuliere kopers.

Herstel van de productie van nieuwbouwwoningen wordt volgens Deloitte veelal aangekondigd door een toename van het aantal verleende bouwvergunningen. Maar het aantal verleende bouwvergunningen laat in 2012 juist een verdere afname zien. Het Centraal Bureau voor de Statistiek sprak in augustus 2013 zelfs van een historisch dieptepunt. Het aantal afgegeven bouwvergunningen daalde in het eerste halfjaar van 2013 met 30 procent.

‘Als gekeken wordt naar het cumulatieve verloop van bouwvergunningverlening tot en met het tweede kwartaal in 2013, dan wordt voor 2013 een verdere daling verwacht van 30 procent’, aldus de onderzoekers. Deze belangrijke indicator voor de te verwachten afzet van bouw­rijpe gronden toont dat de bouwproductie op de korte termijn naar verwachting niet zal herstellen. Dat vertaalt zich weer in minder gemeentelijke opbrengsten uit gronduitgifte.

Daar komt nog niets bij. Waar de bijna 100.000 verleende bouwvergunningen in 2006 nog een investeringswaarde vertegenwoordigden van 11,5 miljard euro, zijn die in 2012 afgenomen tot minder dan 40.000 bouwvergunningen met een investeringswaarde van nog geen 5 miljard euro. Behalve de daling van het aantal verleende bouwvergunningen, zet ook die afnemende investeringswaarde naar verwachting door.

Stijgende lijn
In 2012 is het investeringsniveau in gemeentelijke grondexploitaties met 30 procent afgenomen ten opzichte van 2009. En na drie jaar van daling van de investeringen verwachten gemeenten in 2013 dat het investeringsniveau weer toeneemt. Ook voor de opbrengsten is in de begrotingen een stijgende lijn zichtbaar vanaf 2013.

Gemeenten zijn in de begrotingen voor 2013 en 2014 uitgegaan van marktherstel. Gelet op de terugval in de grondopbrengsten in 2012 en marktontwikkelingen lijkt die stijging volgens de onderzoekers ‘voor 2013 niet realistisch en voor 2014 ambitieus’.

Gemeenten hebben volgens hen naar verwachting het niet gerealiseerde bouwprogramma van de afgelopen jaren vooruit geschoven. Dat leidt tot een piek in de opbrengsten­raming voor de komende jaren, een boeggolf. Bovendien is in het derde kwartaal van 2013 sprake van prijsdaling van bestaande woningen met 4,5 procent ten opzichte van een jaar geleden. Daardoor blijft volgens de onderzoekers de druk bestaan op de gemeentelijke grondprijzen. Daarnaast zien ze een verschuiving naar meer huurwoningen en kleinere en goedkopere woningen. Dat heeft meestal een drukkend effect op de verwachte gemeentelijke grond­opbrengsten.

Eigenlijk, zo stellen de onderzoekers, zouden op grond van deze ontwikkelingen de gemeentelijke grondprijzen fors naar beneden moeten worden bijgesteld. Of dat is gebeurd en in welke mate is echter niet onderzocht. ‘Desalniettemin signaleren wij dat gemeenten niet op voorhand genegen zijn om lagere grondprijzen vast te stellen dan wel dat extern te communiceren’, aldus Deloitte.

Het realisme in ramingen, het gerealiseerd verlies en de beschikbare buffer om mogelijke verliezen op te vangen, verschilt tussen regio’s. In krimpregio’s lijkt het optimisme in opbrengstramingen beperkter en zijn verliezen naar verwachting reeds in grote mate genomen. Krimpregio’s gaan uit van een daling van de inkomsten uit grond­exploitaties, terwijl zogeheten anticipeerregio’s (waar nog geen bevolkingsdaling is te zien, maar die zich wel op korte termijn aandient) rekenen met gelijkblijvende inkomsten.

Gemeenten die geen onderdeel zijn van een krimp- of anticipeerregio ramen hun uitgaven en inkomsten stukken hoger. Ze verwachten dat de inkomsten verder toenemen in 2014 en 2015.

Nog miljardenverlies op komst
Gemeenten verliezen de komende jaren naar verwachting nog tussen de 0,7 en 2,7 miljard euro op hun grond. Dit komt naar voren uit het onderzoek van Deloitte naar de gevolgen van de financiële crisis bij gemeentelijke grondbedrijven. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten van 2010 tot en met 2012 in totaal 2,6 miljard euro aan verlies op grond hebben gemaakt. Daarbij is nog eens 700 miljoen euro aan winst verdampt. Vorig jaar bedroeg het verlies 1,1 miljard euro. Door de financiële crisis wordt veel minder gebouwd en geven gemeenten minder grond uit dan gepland voor woningbouw en bedrijfsterreinen.  

Verlies op bouwgrond tast reserve aan
Verliezen op de grondexploitatie vangen gemeenten op door hun reserves aan te spreken. Die dalen daarom ook gestaag. Omdat niet alle gemeente beschikken over een specifieke reserve voor hun grondbedrijfsactiviteiten of omdat de reserve grondbedrijf niet toereikend is, worden verliezen in het grondbedrijf gedekt uit de algemene reserve. Die algemene reserve van gemeenten is bedoeld als buffer voor het opvangen van exploitatietekorten en onvoorziene risico’s. In 2012 bedroeg de algemene reserve van alle gemeenten 5,7 miljard euro, exclusief de algemene reserve van Amsterdam en exclusief bestemmingsreserves. Dat is een afname van 7 procent ten opzichte van 2011.

Net als in 2011 wordt de daling voor een deel verklaard door een toename van verliezen in het grondbedrijf. De grondbedrijfreserves laten sec een daling zien van 33 procent. Ten opzichte van 2009 zijn die reserves daarmee ongeveer gehalveerd. Waren de door gemeenten zelf gerapporteerde risico’s een aantal jaren geleden grofweg een derde van de algemene reserve, inmiddels bedragen de risico’s uit de grondexploitaties al de helft daarvan. De risico’s op grondexploitaties zijn toegenomen vanwege onzekerheid in de markt, een afname in de vraag naar nieuwbouwwoningen en dalende grondprijzen.