‘Gemeenten worden beloond voor financiële onoverzichtelijkheid’

De brief die minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA) op 29 maart naar de Tweede Kamer stuurde ging over herverdeling van het provinciefonds. Hoe meer geld provincies halen uit overige eigen inkomsten, hoe meer de betreffende provincie zelf de broek moet ophouden. Vooral Gelderland (-81 miljoen euro) en Noord-Brabant (-66 miljoen) zien hun jaarlijkse algemene uitkering fors slinken.

 

Opmerkelijk is dat de brief over het provinciefonds ook een passage bevat over gemeenten. Donner schrijft dat op dit moment onderzoek plaatsvindt naar de overige eigen middelen (OEM) van gemeenten. ‘Dit onderzoek moet duidelijkheid geven over welk percentage aan feitelijke OEM bij gemeenten beschikbaar is en hoe de verdeling van de feitelijke OEM over typen van gemeenten is.’ De passage lijkt de aankondiging van stevige ingrepen in de verdeling van het gemeentefonds, analoog aan die in het provinciefonds.

 

Of het echt zover komt, valt te betwijfelen. Watchers van het gemeentefonds - het zijn er een handjevol - denken dat het zo’n vaart niet loopt. Hun conclusie: Donner heeft dit in de provinciefondsbrief gezet om zich in te dekken tegen het verwijt dat hij alleen naar provincies kijkt en gemeenten buiten schot laat.

 

Verdubbeling

 

Nadat de commissie- Kalden (een van de ambtelijke werkgroepen ingesteld door het vorige kabinet om mogelijkheden voor bezuinigingen in kaart te brengen) een jaar geleden voorstellen lanceerde om 20 procent te bezuinigen op het openbaar bestuur, leek het er op dat er een flinke herverdeling van het gemeentefonds aan zat te komen, gestuurd door de OEM.

 

De gemeentelijke inkomsten uit overige eigen middelen waren sinds de inwerkingtreding van de Financiële-verhoudingswet in 1997 bijna verdubbeld. Als gemeenten veel meer eigen geld kunnen ophoesten, dan hoeft het Rijk minder bij te springen, zo stelde de commissie-Kalden. Bureau Cebeon voert nu in opdracht van Binnenlandse Zaken het onderzoek uit naar de gemeentelijke OEM, maar ingewijden verwachten er weinig van. Er zijn een paar grote problemen. Het eerste is, kort gezegd, dat het boekhoudkundig een rommeltje is bij gemeenten.

 

Ten aanzien van de opbrengsten uit grondexploitatie bijvoorbeeld, houden de meeste gemeenten zich niet aan de wettelijke voorschriften uit het Besluit begroting en verantwoording. Daardoor is volkomen onduidelijk of gemeenten die hun grondexploitatie negatief opvoeren of op nul laten uitkomen, er inderdaad beroerder voorstaan dan gemeenten die een positief saldo presenteren. Voor veel meer begrotingsposten geldt dat ze door afzonderlijke gemeenten verschillend worden geïnterpreteerd.

 

Verder hanteren gemeenten niet dezelfde rekenrentes waarmee intern gefinancierde activiteiten worden aangeslagen. Is die rekenrente lager dan de marktrente, dan creëert de gemeente een fictief spaarpotje en lijkt ze dus meer eigen vermogen te hebben. Deze verschillen vervuilen het zicht op de feitelijke OEM. Een tweede probleem is dat de OEM bij gemeenten, anders dan bij provincies, zeer divers is samengesteld. Bij provincies gaat het redelijk uniform om rente of dividend uit al dan niet verkochte aandelen nutsbedrijven. De gemeentelijke OEM daarentegen bestaat ook uit bijvoorbeeld opbrengsten van grondexploitatie en toeristenbelasting.

 

Niet haalbaar

 

Dirk Jans van Haute Equipe trekt daarom de conclusie dat er ‘geen fluit terechtkomt’ van herverdeling van het gemeentefonds op basis van ‘de feitelijke OEM’, zoals de minister schrijft. ‘Het is technisch niet haalbaar.’ Om principiële redenen vindt Jans dat niet goed. ‘Uitgangspunt van de financiële verhoudingen is dat elke gemeente bij eenzelfde belastingdruk eenzelfde voorzieningencapaciteit kan aanbieden. Het is onbevredigend dat de OEM dit doel verstoort, omdat een aantal gemeenten decennia geleden toevallig aandelen nutsbedrijven kregen en andere gemeenten niet.’

 

Ruud van Heugten (CDA), gedupeerde financiën van Noord-Brabant, gooit ook dit beginsel in de financiële verhoudingen in de strijd. ‘Het is een onmogelijke klus om de vermogensposities van alle gemeenten en waterschappen in kaart te brengen, daar ben ik het mee eens. Maar doe het dan ook niet bij de provincies, omdat dat er maar twaalf zijn.’ Provincies worden zo gestraft voor overzichtelijkheid, terwijl gemeenten worden beloond voor onoverzichtelijkheid, meent Van Heugten.

 

Ontrafelen

 

Gerber van Nijendaal, adjunct-secretaris van de Raad voor de financiële verhoudingen, denkt wel dat het technisch mogelijk moet zijn de gemeentelijke OEM te ontrafelen. Maar of er uiteindelijk iets nuttigs overblijft, betwijfelt hij. ‘Een aantal onderdelen van de OEM kun je onderbrengen bij bestaande clusters die de verdeling van het gemeentefonds bepalen. De toeristenbelasting bijvoorbeeld, kan uit de OEM en worden meegewogen binnen het subcluster economische zaken.

 

Ook bij de grondexploitatie, tot voor kort goed voor 30 tot 40 procent van de OEM, is zoiets wel mogelijk. Er zullen heel wat boekhoudkundige exercities nodig zijn, maar uiteindelijk lukt het denk ik wel om de overige eigen middelen terug te brengen van een vergaarbak tot de hard core-OEM: de onbeïnvloedbare overige inkomsten, voortkomend uit historische toevalligheden.’ Van Nijendaal vraagt zich vooral af of je het moet willen. ‘Neem de grondexploitatie. In hoeverre wil je als Rijk de potentie van gemeenten om grond te exploiteren verdisconteren in de verdeling van de algemene uitkering? Dus hoe groter die potentie, hoe lager de algemene uitkering? Dat is een politieke vraag.’

 

Tot slot betwijfelt Van Nijendaal of dat wat overblijft na het ‘afpellen’ van de OEM de moeite waard is. ‘Er zullen substantiële verschillen blijken te zijn tussen gemeenten, maar in verhouding tot de omvang van de algemene uitkering vraag ik me af of je daar bij de verdeling van het gemeentefonds rekening mee moet houden.’