Expres tegen de stroom in

CPB onderzoekt anti-cyclisch begrotingsbeleid gemeenten

Het was begin deze eeuw al duidelijk dat het centrum van Hengelo aan vernieuwing toe was. De uitstraling was slecht, de bereikbaarheid deugde niet en het aantal winkelbezoekers daalde al jaren. Het plan: een intensieve vernieuwing van het gebied rondom het oude stadhuis. Dat zou een kwaliteitsimpuls geven. Toen brak de economische crisis uit. De gemeente zou samenwerken met een projectontwikkelaar die het commerciële deel voor zijn rekening zou nemen, maar kreeg de ruimte niet gevuld. Het project kwam niet van de grond.

Tot de gemeente in 2015 besloot om toch tot actie over te gaan. ‘Ik ben erg blij dat de kogel door de kerk is’, aldus verantwoordelijk wethouder Marcel Elferink (binnenstadsontwikkeling, CDA) naar aanleiding van het besluit. ‘Dit creëert duidelijkheid voor de inwoners, medewerkers en ondernemers.’ Duidelijkheid is er vaak niet tijdens crises, ook niet voor gemeenten. Wat moet er worden stopgezet? Wat zijn de gevolgen daarvan? Een tijd van moeilijke keuzes. Animo om woonwijken te bouwen verdwijnt, wegen met tunnels worden niet aangelegd, projecten vertragen of worden geannuleerd.

Schatgraver
De impact van de crisis op rijksniveau is uitgebreid onderzocht. ‘Om bij economisch onderzoek naar het landelijk niveau te kijken is soms handig, maar ook een beetje misleidend’, zegt Frits Bos. Hij is onderzoeker bij het Centraal Planbureau (CPB) en nestor van de ontluikende interesse in gemeenten. Hij spreekt met het enthousiasme van een schatgraver. Bos onderzocht de gemeente-investeringen, het grootste en sterkst veranderende onderdeel van de overheidsinvesteringen. Het blijkt dat de crisis en het instorten van de vastgoedmarkt alle gemeenten bij elkaar jaarlijks, vanaf 2010 tot en met 2013, een miljard euro kostte. Bos voegt toe: ‘Vermoedelijk is dit een onderschatting, omdat gemeenten in hun boekhouding deze tegenvallers vaak pas zichtbaar maken als ze weer wat financiële armslag hebben om dit op te vangen.’

Het precieze effect van het misgelopen geld op de investeringen is niet te becijferen omdat die verbanden niet gemakkelijk te leggen zijn, maar het investeringsbedrag per inwoner daalde van 2009 tot 2016 geleidelijk van 434 naar 227 euro. Dat zal de inwoner zich niet gerealiseerd hebben. ‘Als ergens een weg wordt aangelegd, maakt het voor de kosten veel uit of daar ook een dure tunnel bij zit’, zegt Bos. ‘Maar als zo’n tunnel er niet komt, zullen burgers het niet merken. Als gemeenteinvesteringen teruglopen, wordt dat niet meteen gevoeld door het publiek.’

Niet meteen, maar op de lange termijn zal iedereen in de omgeving dat tóch gaan merken. Een tunnel heeft een enorme invloed op het verkeer. Nieuwbouw bepaalt waar mensen kunnen gaan wonen. Renovatie kan een weinig aanspreken- de binnenstad nieuw leven inblazen. Dat realiseerde Hengelo zich november 2010 ook, toen het schreef over ‘Lange Wemen en de toekomst van de binnenstad van Hengelo’. ‘Als nu “nee” wordt gezegd tegen Lange Wemen gaat voor ten minste een aantal jaren de kans voorbij om het Burgemeester Jansenplein en het omliggende gebied een kwaliteitsimpuls te geven … Daarmee is de kans groot dat de ontwikkeling in dit deel van de (binnen)stad voorlopig op slot gaat. Dit kan leiden tot verdere kwaliteitsvermindering van het gebied en verdere vergroting van de achterstand van de binnenstad van Hengelo op die van omliggende steden.’

Kwetsbare gemeenten
De crisis raakte gemeenten op twee manieren hard: via de rijksbijdragen en via de vastgoedmarkt. Soortgelijke mechanismen spelen veel minder bij de rijksoverheid en andere overheidslagen. Meer dan de helft van alle gemeente-inkomsten komt van het rijk, grotendeels via het gemeentefonds, en het gemeentefonds is gekoppeld aan de rijksuitgaven. Dus toen de crisis binnenkwam en op rijks uitgaven daalden, werd de schade doorberekend aan gemeenten.

Tegelijkertijd stortte de vastgoedmarkt in. De taak van gemeenten is hierin complementair: ze maken grond bouwrijp en leggen straten aan. Als de markt inzakt, neemt de vraag naar dit soort investeringen af, maar gemeenten hadden wel gerekend op de inkomsten. Bos: ‘Ze hadden allemaal plannen voor de verkoop van grond en met die opbrengsten hadden ze weer kunnen investeren.’ Die opbrengsten bleven uit. Voor veel projecten geldt dan: uitstellen of opgeven.

Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat vanaf 2010 door de daling aan inkomsten ook de gemeente-investeringen daalden, precies tijdens de crisis. ‘Procyclisch’ heet dat in vakjargon. Dat wil zeggen dat de overheid in slechte economische tijden kiest voor bezuinigingen.

‘Procyclisch beleid heeft duidelijke nadelen’, zegt Bos. ‘Er zijn extra maatschappelijke kosten tijdens de crisis, zoals extra werkloosheid en een stijging van uitkeringen.’ Als de investeringen in bijvoorbeeld de bouw dalen, is er in de bouw ook minder vraag naar mensen. Wanneer na de crisis dan de investeringen sterk toenemen, heeft de bouw te weinig capaciteit, waardoor prijzen stijgen en projecten vertraging oplopen. Die angst voor stijgende prijzen speelde ook in Hengelo. ‘We hadden wel het idee dat de prijzen zouden gaan stijgen en daar wilden we niet op wachten’, vertelt een persvoorlichter. In december 2015 schreef de gemeente dat ze aan de slag wilde met de bouw van het stadskantoor, de renovatie van het stadhuis en de herinrichting van de openbare ruimte daaromheen.

Apart potje
Het in Nederland gevoerde crisisbeleid lijkt logisch: als het slecht gaat, is er minder geld. Toch zijn er andere mogelijkheden. In diverse Scandinavische landen is er na 2009 geen daling in de investeringen van de lokale overheid, staat in het CPB-rapport. ‘Dit zou te maken kunnen hebben met de geheel andere financiering van de lokale overheid of met de relatief lage overheidsschuld.’

Opvallend aan de rijksbijdragen voor gemeenten in Denemarken is dat deze bewust anticyclisch zijn. Bij een economische dip compenseert de Deense rijksoverheid de kosten en als het goed gaat, krijgen lokale overheden juist minder geld. En er is een apart potje voor gemeente-investeringen. ‘Ze kunnen stabieler hun investeringen plannen’, zegt Bos. Er zal minder noodzaak zijn om een groot bouwproject als een brug of een stadhuis uit te stellen, met een minder harde knauw in de werkgelegenheid als gevolg. En besparingen door vernieuwing blijven uit. Als Hengelo had doorgezet met het project (geschatte kosten: 40 miljoen euro), had het eerder kunnen besparen op de huisvestingslasten.

‘De eindconclusie is dat de investering in, en realisatie van een nieuw stadskantoor leidt tot een structurele, jaarlijkse besparing op de totale huisvestingslasten van 536.000 euro.’ Stabiliteit in investeringen en werkgelegenheid klinkt aanlokkelijk. Bos wijst erop dat in Nederland de rijksbijdragen al iets anticyclisch hebben. ‘Het bijstandsbudget is gekoppeld aan de conjunctuur. Als het slecht gaat, dan krijgen gemeenten ook meer geld.’

Investeringsfonds
Zou het te doen zijn om Nederlandse gemeente-investeringen stabieler, of misschien zelfs anticyclisch te maken? Bos heeft wel wat ideeën: een investeringsfonds voor gemeenten; een trap-op-trap af-systematiek waarbij de rijksbijdragen wel gekoppeld zijn aan de totale rijksuitgaven, maar met een paar jaar vertraging; of een groter lokaal belastinggebied. Als gemeenten zelf meer belasting gaan heffen, zijn ze minder afhankelijk van de rijksbijdragen. En die bedragen schommelen misschien minder.

Een Nederlands voorbeeld van minder schommelende bedragen wordt in het CPB-rapport genoemd: ‘In dezelfde periode bleven investeringen van de andere overheidslagen redelijk constant.’ Daar zijn verschillende redenen voor. Waterschappen betalen zichzelf met de belastingen die ze innen. De provincies, die eigen belastingen heffen maar ook rijksbijdragen ontvangen, zitten tussen waterschappen en gemeenten in. Bos heeft nóg een idee voor meer stabiliteit dat niet heel voor de hand liggend is, maar wel heel logisch klinkt. ‘De financiering van het gemeentefonds kan gekoppeld worden aan de structurele groei van het bbp.’ Niet de jaarlijkse groei, want dan blijven dezelfde schommelingen op de korte termijn bestaan. ‘Nee, een langetermijnsgetalletje. Dat zou gemeente-investeringen stabieler maken.’

Extra geld in crisistijd is fijn, maar dergelijk beleid heeft ook overduidelijke nadelen. Om een grote investering door te zetten wanneer daar eigenlijk geen geld voor is, moet je heel zeker weten dat die verstandig is. Bovendien zijn mensen eerder bereid iets in te leveren in crisistijd. Als er dan extra geld wordt uitgedeeld, moet dat in financieel makkelijker tijden worden gecompenseerd. Dat is moeilijk aan kiezers te verkopen. Bos: ‘Zodra het economisch goed gaat, vindt men dat er ook extra geld naar bijvoorbeeld onderwijs en zorg moet. Uit dat soort kreten blijkt dat je het redelijk vindt dat je procyclisch bent. In slechte tijden zijn we solidair en in goede tijden ook.’

Hengelo besloot niet te wachten op de projectontwikkelaar en gaf het commerciële deel van de vernieuwingen op. ‘Het Burgemeester Jansenplein krijgt geen groot nieuw winkelcentrum, zoals aanvankelijk de bedoeling was, maar wordt een bruisend evenementenplein met horeca en gezelligheid.’ Op de website van het Hengelose bouwproject zijn enthousiaste video’s te vinden. ‘Niet te geloven hoe snel het stadskantoor nu vorm krijgt!’ Het is de bedoeling dat het project in de zomer van 2019 wordt opgeleverd.

Economie bloeit op, gemeente-investeringen niet
De woningmarkt trok aan in 2014 en de economische groei steeg in 2015 en 2016 tot 2 procent op jaarbasis. Volgens het Centraal Planbureau leidde dit echter nog niet tot veel extra gemeenteinvesteringen. Mogelijke oorzaken volgens het CPB: minder actief grondbeleid van gemeenten, een mismatch tussen bestaande plannen en de vraag naar woningen, de capaciteitsproblemen in de bouwsector en de ambtenarij … en nog veel meer. ‘In een apart project over het woningaanbod in Nederland is het CPB dit aan het onderzoeken.’