Essay: IBP, een onbereikbare droom

‘Samen’. Dat woord komt 203 keer voor in het Interbestuurlijk Programma (IBP), dat het kabinet en de VNG, IPO en de Unie van Waterschappen op 14 februari afspraken. En ‘gezamenlijk’ staat er negentig keer in. Als beeld van het IBP wordt voorgespiegeld dat het rijk en de decentrale overheden afspraken maken over samenwerking. De ondertitel luidt: ‘Samen meer bereiken als één overheid. Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen starten met een interbestuurlijk programma en een gezamenlijke agenda.’ Het IBP lijkt nauwelijks over geld te gaan.

Des te verrassender is het persbericht bij het IBP. Het persbericht dat overigens alleen geschreven is door het rijk, zonder afstemming met de VNG – over samenwerking gesproken. Het rijkspersbericht stelt dat de gemeenten door het IBP 1,4 miljard euro extra krijgen. Hè? Ineens gaat het toch over geld! En de belangrijkste voorwaarde die VNG vooraf stelde aan het IBP, was een oplossing voor de tekorten van de bijstand – ook financieel dus.

Laten we eerlijk zijn: in het IBP staat niet samenwerking centraal, maar geld. Net zoals de financiële afspraken de kern vormden van de bestuursakkoorden uit september 2007, juni 2011 en november 2015. En net als toen mogen de gemeenten zich daar in de ledenvergadering van de VNG over uitspreken, op woensdag 27 juni.

Financiële verhouding
Omdat het IBP over geld gaat, is een beschouwing van de financiële verhouding tussen rijk en gemeenten belangrijk. In 1929 werden (bijna) alle gemeentelijke belastingen afgeschaft. Ter compensatie werd het gemeentefonds ingesteld. Het gemeentefonds is dus geen gunst maar een bestuurlijke verplichting van het rijk aan de gemeenten, die samenhangt met de keus om (bijna) alle belastingen centraal te innen. Al vanaf 1929 is evenredigheid tussen rijk en gemeenten steeds het uitgangspunt geweest voor het gemeentefonds en de jaarlijkse groei daarvan (het ‘accres’). Tot en met 1960 werd het gemeentefonds gevuld met een bepaald percentage van de rijksbelastingen.

In 1961, met de invoering van de welvaartsstaat, werd voor een andere evenredigheidsmethode gekozen. Het fonds groeide elk jaar voor de toename van de bevolking en de welvaart (volume-accres) en voor de inflatie. En sinds het rijk ging bezuinigen, omstreeks 1980, droegen de gemeenten daaraan ook bij met kortingen op het gemeentefonds. Deze methode was evenredig bedoeld maar viel zelden evenredig uit, omdat het rijk niet al zijn bezuinigingen haalde. Alleen de kortingen op het gemeentefonds werden altijd gerealiseerd... Daarom is sinds 1995 weer een andere evenredigheidsmethode afgesproken. Het gemeentefonds groeit sindsdien ‘trap op, trap af’ mee met een deel van de rijksuitgaven. Dat deel betrof grofweg alle rijksuitgaven behalve die voor zorg en sociale zekerheid.

Sterke verandering
In 2015 veranderde het gemeentefonds echter sterk van inhoud door de drie grote decentralisaties in het sociaal domein: jeugdzorg, ouderenzorg en participatie. Uit oogpunt van evenredigheid behoren die mee te groeien met de rijksuitgaven voor zorg en sociale zekerheid. Daarom groeit het gemeentefonds (inclusief sociaal domein) vanaf 2018 mee met álle rijksuitgaven, inclusief die voor zorg en sociale zekerheid. Dit conform het advies van de Studiegroep begrotingsruimte.

Van de groei voor de komende jaren konden de gemeenten de afgelopen jaren alleen maar dromen. Deze hoge groei heeft twee verklaringen. Ten eerste geeft het rijk zelf veel meer uit dan in de afgelopen jaren, deels als beleidskeus, deels vanwege hogere inflatie. De rijksuitgaven groeien even snel als het gemeentefonds! Ten tweede tellen álle rijksuitgaven voortaan mee, ook de snelstijgende uitgaven voor zorg en sociale zekerheid. Beide redenen sluiten goed aan op de evenredigheid die al sinds 1929 het uitgangspunt is. De hogere groei van het gemeentefonds is dus absoluut geen ‘cadeau’ van het rijk aan de gemeenten.

Deels is de snellere groei bovendien gezichtsbedrog. De gemeenten kregen sinds 2015 naast het accres namelijk ook compensatie voor de kostenstijging van het sociaal domein. In 2022 was daarvoor 856 miljoen euro gereserveerd. Dat bedrag was echter nog niet in de gemeentefondsbegroting opgenomen. De groei neemt dus minder toe dan de gemeenten denken. Het rijk ziet de hogere gemeentefondsgroei echter wél als een cadeau aan de gemeenten.

En de VNG noemt het als een enorm financieel winstpunt van het IBP dat het accres uit het regeerakkoord in stand is gebleven en dat de gemeenten het vrij mogen besteden. Daarmee bevestigt de VNG het beeld van een ‘cadeau’ aan de gemeenten. Dat is niet terecht. Immers, de vrije besteedbaarheid van het gemeentefonds staat in de wet; het is niet als een winstpunt van de VNG te beschouwen dat het rijk aankondigt zich aan de wet te houden. En het hogere accres zelf is niets meer dan een ‘trap op’ doorrekening van de evenredigheid. De VNG heeft hier financieel dus compleet niets binnengehaald. Ter illustratie: de financiële paragraaf van het IBP is een kopie van het regeerakkoord.

Fors korten
De VNG heeft niet eens kunnen afspreken dat de nieuwe accresmethode of het principe van evenredigheid dat daarachter zit, wettelijk wordt vastgelegd. Het rijk kan de dag nádat de gemeenten met het IBP instemmen, de accressen fors korten. En in de praktijk houdt het rijk zich niet eens aan de afspraak dat het gemeentefonds vrij besteedbaar is, door te claimen dat de gemeenten bepaalde nieuwe verplichte uitgaven maar moeten dekken uit het hogere accres.

Al met al blijft er slechts één gescoord puntje over. Door het IBP krijgen de gemeenten in 2018 100 miljoen euro voor tekorten in het sociaal domein. Let wel: eenmalig. En zeker niet 1,4 miljard euro, zoals het rijk in zijn persbericht beweerde.

Tegenover die eenmalige 100 miljoen euro staat een lange lijst van door het rijk veroorzaakte kosten waarvoor de gemeenten afzien van compensatie als ze instemmen met het IBP:
• De tekorten bij de bijstand.
• De cao voor de huishoudelijke hulp die het rijk heeft afgesloten leidt tot 25 procent loonstijging.
• Veilig thuis, structureel 38 miljoen euro.
• Groei van het aantal jongeren met jeugdzorg in 2018 en 2019, structureel ongeveer 150 miljoen euro.
• Hogere kwaliteitseisen schoolgebouwen, zoals voor ‘bijna energieneutraal’ en ‘frisse scholen’.
• Participatie voor statushouders.
• Bewindvoering.

Dit gaat over minstens 500 miljoen euro per jaar. Voor al deze extra kosten krijgen de gemeenten dus géén vergoeding. In het IBP worden alle claims namelijk expliciet weggestreept door één zinnetje: ‘Met het IBP zetten we een streep onder financiële discussies uit het verleden.’

Andere wensen
Los hiervan is de VNG er ook niet in geslaagd drie andere wensen voor deze kabinetsperiode in het IBP af te spreken:
• Meer gemeentelijke belastingen.
• Schrappen van de verdere kortingen op het gemeentefonds van bijna 600 miljoen euro per jaar.
• Een sterkere positie van de minister van Binnenlandse Zaken als aanspreekpunt voor de gemeenten. Alleen bij de bijstand en de jeugdzorg heeft de VNG nog niet alles toegegeven, maar overigens ook niets binnengehaald. Bij deze onderwerpen zijn namelijk nadere onderzoeken afgesproken.

In theorie is de bijstand goed afgesproken. De Participatiewet bepaalt dat de gemeenten een kostendekkende vergoeding van het rijk moeten krijgen. Maar in de praktijk is de bekostiging van de bijstand slecht geregeld. Het rijk houdt zich namelijk niet aan deze verplichting. In 2016 en 2017 was het tekort van de gemeenten ongeveer 270 miljoen euro per jaar, en er is geen zicht op verbetering. Een belangrijke reden hiervoor is dat de gemeenten geen compensatie krijgen voor de bijstand voor nieuwe asielinstromers. Het rijk vindt dat namelijk een gewone maatschappelijke ontwikkeling en stelt dat de gemeenten compensatie daarvoor krijgen via de ontwikkeling van de werkloosheid. Omdat er in het verleden per 100 extra werklozen 28 extra bijstandsuitkeringen kwamen, blijft de compensatie van de gemeenten daartoe beperkt. Terwijl in werkelijkheid veel meer dan 28 procent van de asielinstromers een bijstandsuitkering krijgt.

Het onderzoek naar de verdeling van de bijstandsgelden dat in het IBP is afgesproken, gaat echter niet over het budget maar over het moment waarop de gemeenten informatie van het rijk krijgen over dat budget. Het onderzoek zal verricht worden door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Die interpreteert de onderzoeksopdracht weliswaar iets ruimer dan afgesproken, maar daar zal het rijk geen boodschap aan hebben. De VNG heeft immers met het onderzoeksonderwerp ingestemd. Weliswaar heeft de VNG daarvan nu enorme spijt en suggereert dat dit niet de bedoeling was. Maar dat is ‘terugonderhandelen’: terugkomen op een afspraak. Het laat zich raden dat de gemeenten geen cent extra krijgen voor de bijstand. Vastklampen aan een advies van de ROB is een droombeeld.

Jeugdzorg
Bij de jeugdzorg exact hetzelfde. De gemeenten komen hier een vergelijkbaar bedrag tekort, ongeveer 300 miljoen euro – nog los van de gemiste compensatie voor de groei. Ook hiernaar is een onderzoek afgesproken, waarvan overigens de vraagstelling nog niet bekend is. Het rijk schrijft daarover: ‘Het onderzoek heeft geen betrekking op de hoogte van het macrobudget.’ De VNG schrijft: ‘Het rijk wilde voorkomen dat dit onderzoek gevolgen zou kunnen hebben voor het macrobudget. Die beperking hebben wij weten te voorkomen. Daarmee blijft dit punt op tafel.’

Het laat zich raden dat de gemeenten evenmin extra geld krijgen voor de jeugdzorg. Overigens zijn er méér afspraken gemaakt dan in het IBP staat. Maar die extra afspraken zijn niet gepubliceerd. De gemeenten mogen niet weten wat er exact is afgesproken. Stukje bij beetje worden wel nadere afspraken bekend. Voorbeelden zijn de stroppenpot van 100 miljoen euro, de lagere eigen bijdrage van de Wmo (‘abonnementstarief’), en de inhoud van de onderzoeken naar de bijstand en de jeugdzorg. Als de gemeenten instemmen met het IBP, stemmen ze ook in met de afspraken die ze niet eens kennen.

De conclusie is dus dat gemeenten eenmalig 100 miljoen euro hebben binnengehaald, en structureel niets. Degenen die geloven dat de gemeenten echt door het IBP 1,4 miljard euro krijgen, zoals het rijk beweert, die dromen. In ruil voor eenmalig 100 miljoen euro zien de gemeenten in het IBP af van compensatie voor minstens 500 miljoen euro per jaar aan structurele kosten die zijn veroorzaakt door het rijk. Het is volstrekt onduidelijk waarom de VNG hiermee heeft íngestemd. Aan de voorwaarden die de VNG vooraf had gesteld, is niet voldaan.

Heel veel gemeenten zullen de groei van het gemeentefonds nodig hebben om de tekorten te dekken die de VNG heeft weggegeven in de onderhandelingen over het IBP – en die groei zal vaak niet eens genoeg zijn. Maar weinig gemeenten hebben geld om ‘samen’ uitvoering te geven aan de ‘gezamenlijke’ prioriteiten van het IBP. Daarmee wordt het hele IBP en de uitwerking daarvan een romantische droom: mooi maar in de praktijk onbereikbaar. Op 27 juni kunnen de gemeenten kiezen voor een onbereikbare droom door in te stemmen met dit IBP, of wakker worden door het te wijzigen en op te staan tegen dit IBP.

Jan Verhagen is gemeentefondsspecialist en columnist bij Binnenlands Bestuur