‘Deregulering dreigt te verzanden’

Onder het kabinet Balkenende IV heeft zich een trendbreuk voorgedaan in het streven naar vermindering van regeldruk. Dat constateert Actal, het Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten, in zijn jaarverslag over 2007. Voorzitter Robin Linschoten, voormalig VVD-parlementariër en staatssecretaris Sociale Zaken onder het eerste Paarse kabinet, vreest een terugkeer naar de situatie van vóór 2000: ‘Goede voornemens waar niets van terecht komt.’

Al sinds de jaren tachtig zetten kabinetten in op minder regeldruk. Wat is precies de rol van Actal daarbij?
A ctal is in 2000 ingesteld door het tweede kabinet-Kok. De voorafgaande kabinetten waren allemaal begonnen met prachtige plannen en ambitieuze voornemens over regeldruk, maar aan het eind van de rit bleek daar steeds weer niets van terecht te zijn gekomen. In 1999 adviseerde de Commissie-Slechte een onafhankelijk adviescollege in het leven te roepen die alle wetsvoorstellen zou toetsen op de effecten in termen van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Dat werd Actal, waarvan ik voorzitter werd. We zijn toen op de verschillende departementen gaan inventariseren welke bedragen er met administratieve lasten gemoeid waren. Het bleek dat niemand daar enig idee van had, met uitzondering van het niet-fiscale deel van Financiën.

Binnen drie weken hadden we de conclusie getrokken dat zo’n toetsing zinloos was zolang je niet weet waar je over praat, en dat we ermee zouden stoppen tenzij we een infrastructuur konden opzetten en over een rekeninstrument konden beschikken om de problematiek in kaart te brengen. Minister Jorritsma, onder wie Actal toen ressorteerde, ging akkoord, en weer aan paar weken later hadden we een plan van aanpak geformuleerd. Het kabinet stemde daarmee in en vanaf dat moment konden we aan het werk.

Wat hield die aanpak in?
Om te beginnen heeft ieder ministerie een nulmeting verricht, om zicht te krijgen op de bestaande situatie. Op basis daarvan is een standaard kostenmodel ontwikkeld aan de hand waarvan voor nieuwe wetten en regelingen kan worden vastgesteld welke administratieve lasten die meebrengen. Dat moet gebeuren voordat de ministerraad een besluit neemt, zodat dit aspect in de afweging kan worden meegenomen. Maar met alleen meting kom je er niet; er is ook een bindende taakstelling nodig. Dat gebeurde in 2003. In het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende II werd opgenomen dat de administratieve lasten met 25 procent zouden worden gereduceerd en dat die lasten worden onderworpen zouden zijn aan politieke discipline, op dezelfde manier als de begroting geldt. Voor elk departement werd een plafond vastgesteld, waarbij net als bij de begroting eventuele overschrijdingen binnen het eigen departement moeten worden gecompenseerd. Bij niet-naleving wordt het bedrag van de overschrijding gekort op de begroting zelf. De coördinatie van de operatie werd ondergebracht bij Financiën, wat de koppeling met de begroting benadrukte.

Werkte die aanpak? En in welke zin is er nu sprake van een trendbreuk?
Ja, het systeem heeft goed gefunctioneerd; ondanks dat het kabinet de rit niet uitzat, werd een lastenreductie van 20 procent gerealiseerd. Dat heeft ook internationaal veel aandacht getrokken, en in een gezamenlijke Review van de Wereldbank en de OESO werd de Nederlandse aanpak aangeprezen als ‘Wereldwijde Best Practice’. Maar de Wereldbank wees er ook op dat de administratieve lasten voor bedrijven maar een deel van het probleem vormden, omdat nog geen rekening werd gehouden met de kosten van regulering in bredere zin, zowel voor bedrijven en burgers als voor de overheid zelf. Het kostenbegrip moest dus verbreed en verdiept worden. Die zou je op dezelfde manier moeten kwantificeren en aan dezelfde discipline moeten onderwerpen.

Maar die verbreding en verdieping ging niet gepaard met de harde taakstelling en de discipline van de oorspronkelijke reductie. Balkenende IV wil de administratieve lasten voor bedrijven met nog 25 procent reduceren, maar daarbij blijven nu de kosten van informatieverschaffing aan derden, zoals consumenten, buiten beeld. Voor de administratieve lasten voor burgers is geen nieuwe kwantitatieve doelstelling vastgesteld, en voor die van regelgeving door lagere overheden en de overige kosten van regelgeving geldt helemaal geen doelstelling. Dit kabinet toont dus wel ambitie maar zonder de politieke discipline die vereist is. Daarmee dreigen we weer in de oude situatie terecht te komen, van goede voornemens waar weinig van terecht komt.

Waar zit het op vast? Is het een kwestie van politieke kleur?
Ik denk dat het terugdringen van regelgeving vooral afketst op verzet vanuit de ambtelijke top. Voorzover dat voortkomt uit vrees voor transparantie binnen het ambtelijk apparaat, zou dat voor de politiek juist een reden te meer moeten zijn om zich ervoor in te zetten. Natuurlijk, de neiging om steeds meer te reguleren is ingebakken, zowel vanuit de regelgevers als vanuit de kiezers en het parlement. Dat zal ook zo blijven; je kunt het politieke systeem niet veranderen. Maar dat is geen probleem zolang je daarbij maar dezelfde discipline handhaaft als bij de begroting. Ministers moeten zelf de consequenties dragen, want het gaat nooit automatisch. Je moet de kosten zichtbaar maken, zodat iedereen kan zien dat er geen free ride is. Dat is ook wat de Wereldbank schreef: dit systeem werkt omdat het dwingt een afweging te maken.

Politieke kleur speelt eigenlijk geen rol. We hebben het onderwerp doelbewust gedepolitiseerd. Daar heb ik altijd voor gewaakt, en ik doe beslist geen uitspraken over op welke gebieden gedereguleerd zou moeten worden. Het gaat ons niet om politieke keuzen maar om good governance, om besluitvormingsstructuren. Daarom is er in de Tweede Kamer ook altijd van links tot rechts steun voor deze aanpak geweest. Het is ook geen links–rechtsverhaal: juist als je voor veel overheid bent, is het des te belangrijker dat die efficiënt werkt.

Hoe zit het met deregulering op de lagere bestuursniveaus?
Bij de lagere overheden zit nog voor miljarden gratis lastenverlichting - gratis in de zin van: zonder veel pijn. Dat gold voor de 25 procent van de oorspronkelijke operatie ook; daar heeft vrijwel niemand last van ondervonden. Natuurlijk, dat was het ‘laaghangende fruit’, en de tweede 25 procent zal moeilijker zijn. Maar op die andere gebieden is dat laaghangende fruit er nog steeds. Balkenende IV heeft het besluit genomen dat Actal ook adviseert over gemeentelijke regelgeving. Daar valt heel veel te winnen. Ik heb zelf vorig jaar in een commissie gezeten die de gemeente Apeldoorn adviseerde, en daar hebben ze meteen in jaar één al significante winst geboekt. Het gaat dan vooral om vereenvoudiging van administratieve procedures. Het is hetzelfde verhaal: de wethouder moet bij elk voorstel vooraf inzage geven in de administratieve lasten. Maar het probleem met gemeentebeleid is wel dat veel lasten voortkomen uit regulering door het rijk, die de gemeenten moeten implementeren. Het is nog nooit echt uitgerekend wat dat de burgers uiteindelijk kost, maar als wethouder van bijvoorbeeld volkshuisvesting zou ik dat wel willen weten, om de rijksoverheid daarop aan te spreken. Het gebeurt nu mondjesmaat, en we praten er ook over met de VNG. We willen lagere overheden enthousiasmeren om onze methode over te nemen.

Hoe zit het met Europese regelgeving? Hoeveel speelruimte hebben we eigenlijk nog?
In Nederland vloeit ongeveer vijftig procent van de administratieve lastendruk van regelgeving voort uit Europese regels, dus zeggen we: ze moeten in Brussel hetzelfde doen. Daar is ook een begin mee gemaakt. De Europese Commissie streeft ook op Europees niveau naar 25 procent reductie van administratieve lasten, en heeft vorig jaar een high level group onder leiding van Edmund Stoiber, de vroegere premier van Beieren, benoemd om daartoe voorstellen te doen. Daar zit ik ook in. Er zijn dertien rechtsgebieden gedefinieerd waarvoor nulmetingen worden uitgevoerd. De support voor die aanpak is groot, zowel in de Raad als bij de lidstaten. De koppeling aan de begrotingsdiscipline ontbreekt nog, maar evengoed is dit een majeure stap vooruit. Volgend jaar om deze tijd weten we wat de Commissie met de voorstellen doet.

Iedereen klaagt over te veel regels, maar dit soort zaken leeft niet echt bij het publiek.
Nee. Dat komt ook omdat Actal uit de publiciteit blijft doordat we adviseren in het stadium voordat een wetsontwerp ingediend wordt, als het nog vertrouwelijk is. Ons advies zit als bijlage bij het wetsontwerp, maar dan krijgt de inhoud natuurlijk alle aandacht. Dat is jammer, want er valt nog zoveel te winnen. Ik schat de totale kosten van regelgeving, administratieve en nalevingslasten, op zo’n honderd miljard euro. Het CPB heeft onderzoek gedaan naar de administratieve lasten, en nu willen we samen met het CPB en het SCP onderzoek doen naar de nalevingskosten. Als je daar vrij pijnloos zo’n 25 procent vanaf kunt halen, praat je over een lastenverlichting zoals we nog nooit gehad hebben, met significante gevolgen voor de werkgelegenheid en de arbeidsproductiviteit. Daarom vind ik het zo belangrijk; het is doodzonde dat we dat geld op straat laten liggen. Vooral als je ziet hoe er nu gesteggeld wordt over een paar honderd miljoen, zoals voor de grote steden.

Het mandaat van Actal loopt af in 2011. Wat gaat u dan doen? Terug naar de politiek?
Nee - eigenlijk vind ik op dit moment de politiek niet zo leuk. Ik zit nu al twaalf jaar in het bedrijfsleven, en dat vind ik veel leuker. Als ze morgen bij me op de stoep zouden staan om te vragen terug te komen naar de politiek, zou mijn primaire reflex zijn: niet doen. Maar er moet wel wat met onze adviezen gebeuren. Ik heb nu het kabinet gewaarschuwd dat de deregulering dreigt te verzanden als de discipline niet wordt gehandhaafd, en als ze daar niets mee doen, houdt het voor mij op. Ik zit zelf in drie bedrijven en ik heb zes commissariaten. Daarnaast zit ik in het dagelijks bestuur van de SER. Ik ben bij veel dossiers betrokken, dat is genoeg om van de straat te blijven.