‘Den Haag, geef gemeenten ruimte en vertrouwen’

Eén jaar lang werkte de Rfv aan een advies aan het kabinet over de manier van toedelen van rijksgeld aan de decentrale overheden. Een grondige bezinning op het systeem is volgens de adviesraad nodig, nu Nederland aan de vooravond staat van een omvangrijke overheveling van taken richting gemeenten.

Het huidige kabinet is namelijk van plan voor ongeveer 8 miljard euro aan taken op het bordje van de gemeenten neer te leggen. Daarmee krijgt het gemeentefonds een totaalomvang van 25 miljard euro en wordt de algemene uitkering en passant de tweede begrotingspost op de rijksbegroting. ‘Dat alleen al vraagt dat je eens goed naar het geheel kijkt’, zegt Van Haersma Buma.

In zijn 16e eeuwse werkkamer aan de Oude Delf in Delft geeft hij een toelichting op het donderdag verschenen rapport (Verdelen, vertrouwen en verantwoorden) waarin de raad aangeeft wat er schort aan de huidige financiële verhoudingen. Links en rechts blijkt er aan te moeten worden gesleuteld om het geheel ‘21e eeuw-proof’ te maken, maar ook weer niet zodanig dat wetswijzigingen nodig zijn.

De conclusie is wel dat de wetgever te vaak te veel de wet, waarin de financiële verhoudingen zijn vastgelegd, uit het oog verliest. Dat is volgens Van Haersma onder meer het geval bij decentralisaties. ‘Decentraliseren, zoals dit kabinet wil, is prima. Het past ook in de lijn van de afgelopen decennia. Wij roepen echter op tegelijkertijd een grondig debat te voeren over de financiële verhoudingen die, volgend op de bestuurlijke verhoudingen, de basis vormen van ons systeem. Dit om te voorkomen dat er op detailniveau afspraken komen die haaks staan op de fundamenten’, zegt hij. En met fundamenten bedoelt Van Haersma dat wat in de wet is vastgelegd. ‘Als je wil decentraliseren, moet het consequent gebeuren.’

Grip op uitvoering

Decentraliseren langs strakke lijnen is er volgens hem de laatste jaren niet echt van gekomen. Te vaak hevelde Den Haag taken over naar gemeenten, om even later weer grip te organiseren op de uitvoering ervan. Van Haersma Buma haalt het voorbeeld van de Wet maatschappelijke ondersteuning aan, waarbij de Tweede Kamer via motie een deel van de beleidsvrijheid weer weghaalde bij de gemeenten.

Bij onderwijshuisvesting dreigt hetzelfde te gebeuren. ‘Dat kan dus niet. Ik maak graag de vergelijking met kinderen. Als die volwassen zijn en op zichzelf wonen, moet je ze loslaten. Dan ga je niet hun linnenkast opruimen’, zegt hij.

Wat de Rfv aanhangt is in feite het motto van dit kabinet: je gaat erover of je gaat er niet over. ‘En als je erover gaat, dan moet je zeggenschap en vrije beleidsruimte krijgen. Dat kun je aan een gemeenteraad overlaten. Dat is een volwaardige organisatie. De leden zijn gekozen door dezelfde burgers die de leden van de Tweede Kamer kiezen.’ Het is volgens Van Haersma Buma niet goed als je, bij decentralisatieoperaties van deze omvang, het gemeentefonds telkens in kolommen opdeelt en veel hapsnap regelt.

Nee, wil decentralisatie daadwerkelijk zinvol zijn, dan moeten decentrale overheden volgens de Rfv werkelijk in staat worden gesteld zelf een invulling te geven aan de gedecentraliseerde taken.

Dat leidt doorgaans namelijk tot een doelmatiger aanwending van publieke middelen. Het is daarbij wel van belang dat decentrale overheden werkelijk in staat zijn zelf invulling te geven aan gedecentraliseerde taken. Dat vergt dat na overdracht van rijkstaken en bevoegdheden sturingsambities van het Rijk worden beperkt tot het sturen op gewenste maatschappelijke effecten. ‘Anders is het contraproductief’, zegt Van Haersma Buma.

‘De financiële verhouding gedijt alleen maar als je als decentrale overheid eigen afwegingen kan maken. Dus richting Den Haag zeggen wij: “geef ruimte, geef vertrouwen”. In de praktijk zien we echter dat departementen niet zelden panisch zijn om dingen uit handen te geven.

Onze aanbeveling is dat regelgeving meer in het spoor van de wet moet liggen. Het is heel eenvoudig: heb je voor een systeem gekozen, dan moet je er ook naar handelen. Wil je dat niet, dan moet je het anders organiseren en moet je niet decentraliseren. Dan zeg ik: maak van gemeenten maar agentschappen. Ik vind het geen bij Nederland passende ontwikkeling, maar oké, wijzig de wet dan maar. Dat is beter dan zoals nu de ene keer dit doen, de ander keer dat. Dat is hinken op twee gedachten: enerzijds taken weggeven, anderzijds controle houden.’

Behalve dat er dan niet conform de wet wordt gehandeld, is het volgens Van Haersma Buma om nog een andere reden slecht. ‘Denk eens aan wat die controle aan verantwoordingslast en bureaucratie geeft! Dat betekent niet alleen dat je meer ambtenaren nodig hebt, maar ook dat het systeem onbeheersbaar wordt, dat er meer ruzies zijn en meer onduidelijkheid ontstaat.’

Het rapport is een groot pleidooi voor het vrij besteedbaar houden van de algemene uitkering. Den Haag kan de verleiding niet altijd weerstaan via het gemeentefonds het lokaal beleid te sturen en, in de woorden van Van Haersma Buma, op de stoel van de gemeenten te gaan zitten. ‘Nogmaals, vertrouw je medeoverheden. Dat is de pijler onder goed bestuur van het land’, zegt hij.

In dezelfde lijn moet de (herhaalde) aanbeveling een groter lokaal belastinggebied te creëren worden gezien. Stellig: ‘Gemeenten voeren de lokale belastingen niet ongebreideld op. Ze zouden dat kunnen - er bestaat feitelijk geen limiet - maar ze doen het niet. Het beeld is misschien anders, maar de jaarlijkse stijging van de ozb-inkomsten is al jarenlang gematigd.’

Het advies is dus een groter belastinggebied. Die eigen inkomsten moeten gemeenten niet alleen als buffer kunnen inzetten om tegenvallers op te vangen, maar ook voor eigen beleid kunnen inzetten. Het voordeel? Het op lokaal niveau afwegen van het nut van voorzieningen en het daartegenover staande belastingoffer, draagt volgens wetenschappelijk onderzoek bij aan een effectief en doelmatig functioneren van de overheid als geheel. ‘Natuurlijk weet ik dat dat politiek gevoelig ligt. Maar het kan wel degelijk als je tegelijkertijd de rijksbelastingen verlaagt’, zegt VVD’er Van Haersma Buma.

Dit laatste geeft volgens hem eens te meer aan dat bij een heroriëntatie op de financiële verhoudingen niet exclusief over gemeenten moet worden gepraat, maar ook over het Rijk. ‘Die oproep zo’n discussie te entameren doen we aan de minister van Binnenlandse Zaken als hoeder van het Huis van Thorbecke. Het moet een brede discussie worden, waaraan met name ook Sociale Zaken, Volkshuisvesting en Welzijn meedoen.’

Arbitrage

Tot slot adviseert de Rfv een aparte toetsings- of arbitrage- instantie in het leven te roepen om het stelsel van financiële verhoudingen goed en gesmeerd te laten verlopen. Dat ontbreekt er nu aan, waardoor de betrokken centrale en decentrale overheden bij kwesties soms oneindig lang tegenover elkaar staan. Vaak drukt het ministerie van Binnenlandse Zaken in geval van onenigheden uiteindelijk haar zin door.

‘Dat past niet in de een volwassen verhouding tussen overheden, waarbij volgens de wet de één niet hoger is dan de ander’, aldus Van Haersma. Zijn raad wijst erop dat het belang van zo’n onafhankelijke entiteit alleen maar groter wordt naar gelang er meer geld via het gemeentefonds wordt verdeeld. De idee is dat een objectieve waarnemer eventuele verspilling door een suboptimale verdeling kan beperken. ‘Zeker in tijden van schaarste, wanneer soberheid en doelmatigheid sleutelbegrippen zijn, neemt de behoefte hieraan toe.’

‘Recht op (on)doelmatigheid’
Officieel komt de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) volgende week pas met een reactie op het plan van minister Donner (Binnenlandse Zaken, CDA) het gemeentefonds anders te gaan verdelen. In het deze week verschenen rapport Verdelen, vertrouwen en verantwoorden staat alvast een voorproefje.

Zo laakt de Rfv in algemene zin het hanteren van fictieve budgetten voor bepaalde taken die uit de algemene uitkering worden bekostigd. Donner speelt juist met die gedachte.

Volgens de Rfv staat het hanteren van fictieve budgetten op gespannen voet met het algemene en ongebonden karakter van de algemene uitkering. Het is volgens de adviesraad bovendien onmogelijk en onwenselijk alle mogelijke kostenfactoren objectief vast te stellen. ‘Het leidt tot een sterk normerende werking van het verdeelstelsel, waardoor de beleidsvrijheid van gemeenten geweld wordt aangedaan’, aldus de Rfv. ‘Elke gemeente (provincie) heeft recht op zijn eigen (on) doelmatigheid.’