Budgettair hamsteren

Negen van de tien grote projecten zouden volgens deskundigen uiteindelijk leiden tot overschrijdingen. En dat heeft zo zijn gevolgen. Binnenlands Bestuur publiceerde eerder dit jaar lijstjes van wethouders die sneuvelden door een gebrekkige beheersing van grote bouwprojecten.

Wat vrijwel altijd ontbreekt zijn lijstjes met onderuitputting. Ik vermoed dat grote projecten, althans in de bouwfase, ook daar aan lijden. En niet alleen grote projecten. Net zoals dat voor overschrijdingen geldt, zijn er ook voor onderschrijdingen tal van verklarende factoren geopperd. Technische, hoe kun je immers tot op de cent een complex project honderd procent precies voorcalculeren. Psychologische, het nimmer aflatend optimisme van planners. En strategische, voor een echt adequate raming zou misschien nooit groen licht zijn verkregen door de beslissers.

Aaron Wildavsky, een vooraanstaand Amerikaans hoogleraar probeerde duiding te geven aan dit strategisch gedrag, dat volgens hem de belangrijkste veroorzaker is van onvolkomenheden in het begrotingsproces. Een van zijn meesterwerken stamt uit 1964 en wordt beschouwd als een van de drie belangrijkste bestuurskundige publicaties uit de 20e eeuw.

Wildavsky was een veelzijdig man. Ook over bijvoorbeeld rampenbestrijding schreef hij opmerkelijke zaken; bijvoorbeeld dat alle preparatie en oefeningen ten spijt niets zo goed, voordelig en effectief werkt als trial and error, beter dan alle peperdure preventie en preparatie. Maar ja, dat is een nogal contra-intuïtief idee van Wildavsky dus we oefenen vlijtig en vrolijk verder. Of het boek van Wildavsky hoe de Bijbelfiguur Mozes als voorbeeld van een politiek leider kan dienen doordat hij tijdens de opstand en uittocht van het volk Israel steeds een passende maar andere leiderschapsstijl koos.

Maar goed, The politics of the budgetary process uit 1964. Het begrotingsproces is een politiek proces. Vol strategisch gedrag. Concurrentie om budgetten, ideeën, posities, rollen. De uitkomsten van budgettaire processen zijn volgens Wildavsky juist niet te verklaren door een gebrek aan planningdeskundigheid of een gebrek aan technische, financiële of beleidsanalisten.

Onderuitputting laat zie dat strategische gedrag dominant is. Dat zoals een hamster zijn slaaphol vult voor de winter, ambtenaren liefst het jaar door budgetten binnenslepen voor de koude winter – ook als die nooit komt. Of budget aanvragen voordat of zelfs zonder dat er een gedegen bestedingsplan is. Dat optimisme over de uitvoerbaarheid van plannen altijd prevaleert boven realisme.

Is dat strategisch gedrag laakbaar? Ik denk het niet. Iedereen doet in gelijke mate mee. En beslissers zouden misschien niet eens anders willen. Wie wil nu geld investeren in een project dat moeizaam, langzaam of zonder zeker succes kan blijken te zijn?

Beslissers willen verleid worden bij het toewijzen van budgetten. Vooruitgangsgeloof, optimisme en activisme regeert, ook in dit land van Calvinisten. Laten we Wildavsky maar eren met een van zijn mooiste uitspraken, op de vraag wat beleidsanalyse eigenlijk is. Wildavsky noemde het speaking truth to power. Fraai.