Bijna gratis geld voor het grijpen

Gemeenten lenen voor tientallen miljarden

De financiële positie van gemeenten zag er al niet rooskleurig uit. Met de coronacrisis daar nog eens bovenop is het voor veel gemeenten moeilijk om hun begroting sluitend te krijgen. Hun inkomsten dalen, hun uitgaven – onder andere door de ondersteuningsmaatregelen voor ondernemers – stijgen. Tientallen gemeenten leenden samen miljoenen euro’s om salarissen, uitkeringen en subsidies te betalen, bleek medio juni uit een onderzoek van het AD.

Tijdens en na de kredietcrisis was er al een forse stijging van het aantal gemeenten met financiële tekorten. In de vette economische jaren daarna nam het aantal gemeenten met tekorten af, maar de laatste twee jaar stijgt het weer, blijkt uit cijfers van het ministerie van Binnenlands Zaken (BZK). Bij de vermogenspositie van gemeenten zit nog geen probleem, schrijft minister Ollongren (BZK, D66) aan de Tweede Kamer, maar de exploitatie staat wel onder druk. ‘Het is wel van belang dat exploitatietekorten niet van structurele aard worden. Niet alleen vanuit het oogpunt van de financiële positie van gemeenten, maar ook vanwege de doorwerking die dit kan hebben op belastingdruk en bezuinigingen op voorzieningen.’

De minister wijst erop dat gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor een sluitende begroting, maar erkent dat ze in grote mate afhankelijk zijn van inkomsten van het rijk. Begin juli, net voor het zomerreces, deed de minister aan de Tweede Kamer de toezegging dat ‘reële coronakosten’ volledig worden vergoed. Zo krijgen gemeenten compensatie voor lokale culturele voorzieningen en voor inkomstenderving, bijvoorbeeld voor weggevallen inkomsten uit toeristen- en parkeerbelasting. De eerste tranche is in beeld gebracht. Het rijk maakte het geld hiervoor begin juli over naar de gemeenten.

Korte termijn
Veel gemeenten leenden, omdat ze vanaf half maart als gevolg van corona meer uitgaven hadden en minder inkomsten. ‘Als het rijk zijn toezeggingen nakomt en alle coronakosten compenseert, is dit een tijdelijke leenbehoefte’, zegt Jan van der Lei, beleidsmedewerker bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Ook Ricardo Kok van Exilo, een adviesbureau voor gemeenten op het gebied van control, finance en bedrijfsvoering, ziet dat gemeenten nu als gevolg van de coronacrisis met extra uitgaven geconfronteerd worden.

‘De Tozo-regeling [Tijdelijke overbrugginsregeling zelfstandig ondernemers, red.] kost gemeenten veel geld en ze zijn afhankelijk van de bevoorschotting van het rijk. Het kan zijn dat je even leent om de betalingsproblemen op korte termijn op te lossen. Vervolgens gebruik je het geld van het rijk om de lening terug te betalen.’ Van der Lei: ‘Maar daar doorheen loopt een ander probleem; los van corona hebben gemeenten grote structurele tekorten.’

De rente is laag. Helpt lenen om je begroting sluitend te krijgen? ‘Als een gemeente meer uitgeeft dan dat er binnenkomt is lenen onvermijdelijk. Het lenen op zich is geen groot risico, zeker bij een laag rentetarief, maar het feit dat gemeenten moeten lenen om hun lopende uitgaven te financieren is indicatie dat over het jaar 2020 tekorten gaan ontstaan’, zegt Eric Derksen, manager interbestuurlijk toezicht bij de provincie Gelderland.

Onwenselijk
‘Je moet je baten en lasten sluitend houden. Dat betekent dat je eigenlijk niet mag lenen voor consumptieve uitgaven’, zegt Van der Lei. ‘Als je gaat lenen om de stroomrekening van de straatverlichting te betalen, zorg je ervoor dat toekomstige inwoners betalen voor kosten uit het verleden.’ Een begrotingstekort betekent dat de schuld van de gemeente oploopt. Van der Lei: ‘Het gevolg is dat het bezit wordt belast met schulden. Als de schulden groter zijn dan de waarde van het bezit, staat het huis onder water.’

Rob Timmers, werkzaam bij de provincie Noord-Holland en voorzitter van het landelijke Vakberaad Gemeentefinanciën, waarvan alle provincies, provinciekoepel IPO, BZK en VNG deel uitmaken, stelt: ‘Je kunt niet lenen om je begroting sluitend te krijgen. Dat zou zeer onwenselijk zijn. Je leent om te investeren, niet om je exploitatie te dekken.’ ‘Een lening is geld dat je later terug moet betalen’, stelt Rogier Schumer van Exilo. ‘Daarmee los je een financieringstekort op, dus geld dat je nodig hebt om te investeren. Maar een begrotingstekort los je er niet mee op.’ Hij legt uit: als een gemeente een begrotingstekort heeft van 10 miljoen euro en om dat tekort te dichten 10 miljoen euro leent, is het tekort niet weg.

‘Het begrotingstekort blijft 10 miljoen. En volgend jaar is het zelfs iets groter, omdat je ook rente moet betalen over de lening.’ In die zin is de boekhouding van de gemeente niet zo heel anders dan die van burgers. Stel dat je maand in maand uit geld tekortkomt om de hypotheek te betalen en boodschappen te doen. Als je een persoonlijke lening afsluit, heb je opeens een zak geld tot je beschikking. Je maandlasten worden wat hoger, want je betaalt elke maand rente en aflossing over de lening. Maar ondertussen kun je die zak met geld gebruiken om je maandelijkse inkomen aan te vullen, zodat je voortaan probleemloos de hypotheek en de boodschappen kunt betalen. Totdat de zak met geld leeg is. Waarschijnlijk ben je de lening dan nog aan het aflossen. Wat doe je dan? De volgende lening afsluiten? ‘Het klinkt altijd een beetje flauw, maar er zijn maar twee opties’, zegt Timmers. ‘Je moet je inkomsten verhogen. Of je lasten verlagen.’

Geen keuze
Bijna elke gemeente leent. Volgens Van der Lei hebben alle gemeenten samen meer dan 50 miljard euro geleend. ‘Voor een financieringstekort hebben gemeenten niet snel een andere keuze’, aldus Kok. ‘Ze hebben geld nodig, bijvoorbeeld voor grondexploitaties. Dat geld kun je ook krijgen door meer belastingen te innen bij de burgers, maar dat is voor de lange termijn. Om te investeren moet je doorgaans lenen.’

Gemeenten kunnen voor leningen bij elke kredietwaardige bank terecht. Ook kunnen ze lenen bij de Waterschapsbank en de provincie. In de praktijk lenen gemeenten vooral bij BNG Bank waarvan zij aandeelhouder zijn. Omdat gemeenten een laag risicoprofiel hebben, betalen ze heel weinig rente over hun leningen. ‘Een bank loopt niet het risico dat een gemeente de lening niet terugbetaalt, want als het met de gemeente slecht gaat, grijpt de provincie in’, zegt Schumer. Waar een burger die zijn hypotheek tien jaar vastzet zo’n 1,5 procent rente betaalt, betalen gemeenten voor een rentevaste lening van tien jaar hooguit een half procent rente.

De provincie houdt toezicht op het financiële wel en wee van een gemeente. Volgens de Gemeentewet moet er een evenwicht zijn in de begroting; er mogen geen tekorten zijn. Als dat in een jaar niet lukt, moet uit de meerjarenbegroting blijken dat de gemeente erin slaagt dit evenwicht te realiseren. Dan moet de gemeente bijvoorbeeld laten zien dat met bezuinigingen het tekort wordt weggewerkt. ‘Er is een gemeenschappelijk toezichtskader, een meetlat waarlangs provincies de gemeenten leggen’, zegt Timmers.

Kijkt elke provincie op dezelfde manier? ‘De oordeelsvorming ligt vast in het toezichtskader, de uitgangspunten zijn overal hetzelfde. Er zijn ongetwijfeld verschillen in de uitvoering, maar dat zit dan in de manier waarop een provincie communiceert met een gemeente.’

Geen maximum
Voor de bedragen die een gemeente leent geldt geen maximum. ‘Als een gemeente leent om te investeren, moet die investering betaald en afgeschreven worden. De afschrijvingslasten lopen via de exploitatie. En dáár zit een rem’, zegt Van der Lei. ‘Je mag geen exploitatietekort hebben. Als je te veel leent, worden je afschrijvingslasten te hoog. Dat drukt op je lopende uitgaven. Als die druk te groot wordt, voldoe je niet aan de eis van een sluitende begroting.’

Voor de hoogte van de schuld gelden wel signaleringswaarden. De hoogte van de schuld maakt geen deel uit van de toezichtsnorm, maar bij het toezicht op gemeenten kijkt de provincie ook naar de netto schuldquote. De schuldquote laat het niveau van de schuldenlast zien ten opzichte van de eigen middelen van de gemeente. Dit geeft inzicht in de mate waarop rentebetalingen en aflossingen drukken op de begroting. Een netto schuldquote tussen de 90 en 130 procent geldt als ‘opletten’. Gemeenten die onder de 90 procent zitten, lopen wat schulden betreft geen risico. Gemeenten die boven de 130 procent uitkomen misschien wel.

‘Boven de 130 procent kom je in een soort gevarenzone’, zegt Timmers. ‘Het blijft een lastig verhaal. Sommige gemeenten zeggen dat ze moeten financieren en de rente en aflossingen kunnen blijven betalen.’ Zo’n twintig gemeenten zitten met hun schuldquote boven de 130 procent, soms aanzienlijk. ‘Vaak doordat ze grond hebben gekocht. Als ze die verkocht hebben, daalt de schuld weer’, zegt Van der Lei.

Cijfers van gemeenten laten zien hoe sterk de schuldquote van jaar tot jaar kan variëren. Zo was Hendrik-Ido-Ambacht in 2018 met een schuldquote van 206 procent topscorer. In 2019 was de schuldquote gedaald naar 193 procent en de prognose is dat de gemeente in 2023 een schuldquote van 116 procent heeft. ‘Vóór 2007 hadden gemeenten vaak hogere schuldquotes. Nu hebben ze de norm in hun achterhoofd, ze sturen meer’, zegt Van der Lei.

Lampje
Andere belangrijke financiële kengetallen zijn bijvoorbeeld de belastingen die een gemeente int, grondexploitaties en of een gemeente aan haar financiële verplichtingen kan voldoen. ‘Over de schuldquote als zodanig kun je niet zomaar een oordeel vellen’, stelt Kok. Schumer: ‘Er zijn geen harde normen. Het is de bedoeling dat de gemeenteraad en Provinciale Staten kijken naar de samenhang van de kengetallen. Vind je het, gelet op alle investeringen en de financiële positie van de gemeente, wel of niet verstandig als de schuldquote boven de 130 procent ligt? De schuldquote is één lampje. Het kan gevaarlijk worden als er meer lampjes branden.’

Bij het afsluiten van leningen moeten gemeenten rekening houden met een renterisiconorm. Die ziet toe op spreiding. Als de rentevaste periode van alle leningen van een gemeente in hetzelfde jaar afloopt en de rente is intussen flink gestegen, gaat de gemeente over al die leningen opeens veel meer rente betalen. Dat kan grote consequenties hebben voor de begroting.

Daarom geldt dat het aandeel langlopende leningen dat in een jaar wordt geherfinancierd niet boven de 20 procent van het begrotingstotaal mag uitkomen. In 2018 hadden 208 van de 355 gemeenten een exploitatietekort, volgens Van der Lei. ‘En meer dan vijftig gemeenten hebben dat drie jaar achtereen. Dat kan niet eeuwig duren. Dat is gewoon een heel slecht teken.’ Derksen zegt: ‘Wij zien steeds minder gemeenten die incidentele tekorten kunnen opvangen vanuit hun reserves. Zeker nu veel gemeenten binnen het sociaal domein ook al worden geconfronteerd met structurele tekorten.’

Timmers: ‘Ik weet van al mijn collega’s dat zij zich grote zorgen maken over de ontwikkelingen. Het is voor gemeenten een behoorlijke last om elk jaar hun begroting in evenwicht te krijgen. Niet eenmalig vanwege corona, maar structureel. Met lenen los je het niet op.’