Apeldoorn moet effe dimmen

Net voor kerst wordt officieel bekend wat al langer in de lucht hing: Apeldoorn staat per 2012 financieel onder preventief toezicht van Gelderland. Vraag een kalkoen niet wat er op het kerstmenu komt. Maar Apeldoorn besloot ruim voor de feestdagen dat juist wel te doen, inclusief receptsuggestie. De stad vroeg een begrotingsscan aan bij het ministerie van Binnenlandse Zaken: een onderzoek dat moet uitwijzen waaraan Apeldoorn (156 duizend inwoners) verhoudingsgewijs veel of juist weinig uitgeeft, in vergelijking met ‘soortgenoten’. En waar nog gesneden kan of de bodem van bezuinigingen is bereikt.

‘Pas als raad en college over die informatie beschikken, kunnen we beoordelen of we het probleem zelf kunnen tackelen of dat een extra bijdrage uit het gemeentefonds nodig is,’ zegt Fokko Spoelstra, wethouder van Financiën (PvdA). ‘De scan levert aanbevelingen om te kunnen besluiten waar verder snijden mogelijk en verantwoord is. Nu kunnen we daar nog weinig zinnigs over zeggen.’

De oorzaak van het Apeldoorns debacle: een oplopend tekort op het grondbedrijf (afwaardering tot nu toe 68 miljoen euro, voornamelijk als gevolg van het wegstrepen van bedrijventerrein) en daar bovenop een nieuwe tegenvaller: het schrappen van vooralsnog 1.475 woningen, vooral in de nieuwe wijk Zuidbroek.

‘Met 35 miljoen euro aan bezuinigingen, een tijdelijke verhoging van de onroerendezaakbelasting met 10 procent en het schrappen van 200 ambtelijke fte’s tot 2015 hadden we de begroting op orde,’ stelt Spoelstra. ‘Die nieuwe strop zit daar niet in verwerkt. Als je alles uit de kast hebt gehaald en geen noemenswaardige reserve meer hebt, heb je een dijk van een probleem. Om de nieuwe tegenvaller op te pakken bovenop die 35 miljoen komt er structureel 17 miljoen aan bezuinigingen bij.’

Tunnel

 

In de stad wordt gesproken over een verlies van 100 miljoen euro tot 2020. Het werkelijke tekort ligt volgens de wethouder ergens tussen de 85 en 135 miljoen euro. In de meerjarenprogrammabegroting 2013-2015 ziet de Gelderse gemeente geen ruimte om de verliezen binnen een redelijke termijn te dekken. Ook daarna is er misschien niet meteen licht aan het eind van de tunnel, als gevolg van andere onzekerheden. Zo staat gemeentebestuurders het zweet in de handen over mogelijke extra, nu nog onvoorspelbare lasten die drie grote decentralisaties met zich meebrengen: de overheveling van de jeugdzorg naar gemeenten en van de begeleiding Awbz naar de Wmo, en vooral de invoering van de Wet werken naar vermogen.

Moet er met preventief toezicht voor iedere doos gummetjes of wipkip een telefoontje om toestemming naar Arnhem? Zo strak is het keurslijf niet, legt Gert Willering, teamleider financieel beleid van de gemeente Apeldoorn uit. ‘De toezichthouder focust zich voornamelijk op nieuw beleid.

Aan lopende verplichtingen en zaken die voortvloeien uit wettelijke verplichtingen zal de provincie niet tornen. Wel zal zij ons weer richting een sluitende begroting duwen en scherp letten op tekortvergrotend beleid. Komen we met nieuw beleid dat niet per se noodzakelijk is, dan kunnen we daar opmerkingen over verwachten. Elke begrotingswijziging zal aan de provincie worden voorgelegd.’ Spoelstra heeft de indruk ‘dat het voor de provincie ook zoeken is’. De wethouder: ‘Er ligt volgens mij geen harde checklist met wat wel mag en wat niet’.

Asfalt

 

Een aantal beleidsvoornemens wordt door het preventief toezicht mogelijk afgevoerd. Spoelstra: ‘In onze bestemmingsreserve ontwikkeling Apeldoorn [onderdeel van het eigen vermogen, YJ] staan middelen voor cofinanciering met provincie, Rijk of Europa. Worden die geschrapt, dan komt de cofinanciering niet op gang. We willen de binnenstad revitaliseren. Uitgangspunt is dat de markt dat voor z’n rekening neemt. Maar je hebt natuurlijk wel de openbare ruimte waarmee je als overheid aan de slag moet.

Anders dan bij gaten in de weg, kan de provincie daarvan zeggen dat dit niet per se nu noodzakelijk is. Repareer je het asfalt niet, dan ben je volgend jaar nog meer geld kwijt. Dat zal de provincie eerder beschouwen als kapitaalvernietiging en dus onverstandig. Maar bij andere voornemens zullen ze mogelijk vraagtekens zetten. Eerst ambtelijk, later mogelijk bestuurlijk.’

Alex Elemans, teammanager interbestuurlijk toezicht van de provincie Gelderland, kent in zijn loopbaan ‘geen voorbeelden van een gemeente waar het als gevolg van grondexploitatie in zo’n omvang fout ging als in Apeldoorn.’ Binnen zijn afdeling is een accounthouder aangewezen om het ambtelijk overleg met de stad te voeren en coördineren. Het toezicht verloopt getrapt: eerst zijn de ambtenaren aan zet, dan het bestuur en in laatste instantie volgt een dialoog met de gemeenteraad.

Volgens Elemans wil de provincie de bal zoveel mogelijk laten liggen bij de gemeenteraad. En zich zo weinig mogelijk in lokale politiek en keuzes mengen. Meer bemoeienis strookt niet met de geest van de Wet revitalisering generiek toezicht (nu bij de Eerste Kamer), die een omgekeerde beweging beoogt binnen het systeem van toezicht. ‘Uitgangspunt van die wet is dat de eigen verantwoordelijkheid van overheden moet worden versterkt’, verklaart Elemans.

‘Partnerschap en vertrouwen vormen daarvan de basis. Met het oog op de nieuwe wet zou het heel tegenstrijdig zijn om er als toezichthouder strakker in te gaan zitten. Er wordt in deze tijd veel gesproken over stresstesten. Zelfs als die worden uitgevoerd, dan zou dat naar opvatting van het provinciaal bestuur door gemeenten zélf moeten worden gedaan.’

Het wordt volgens hem anders als een gemeente onder curatele onrealistische voornemens aandraagt. ‘Heel concreet: als Apeldoorn met het plan komt om een enorm topsportzwembad te bouwen, dan keuren wij dat niet goed.’

Onaanvaardbaar peil

 

Hoe kan de centrumgemeente een nieuwe omvangrijke bezuinigingsoperatie aan zonder het voorzieningenniveau en het vestigingsklimaat tot onaanvaardbaar peil te laten zakken? ‘Duidelijk is wel dat het voorzieningenniveau van een centrumgemeente anders zal moeten zijn dan van een klein dorp’, zegt wethouder Spoelstra. ‘Daar hangt tevens een ander kostenplaatje aan. In technische zin is een probleem als het onze oplosbaar, door nog harder te snoeien. Je kunt alle zwembaden, de schouwburg en de kinderboerderij sluiten. Je boekhouding heb je dan op orde. Dat zijn politieke keuzes. Maar je moet je realiseren dat je dan misschien ver zakt onder de norm van een sobere en doelmatige gemeente van deze omvang. En het is de vraag of je dat je inwoners wilt aandoen of niet.’

Er is Spoelstra veel aan gelegen om uit de artikel 12-status te blijven. Dat is de volgende stap op de toezichtladder van de Financiële Verhoudingswet, die neerkomt op failliet verklaard worden. ‘Het aanvragen van artikel 12 is een zware stap. Feitelijk gaat dan een ander over je stad, iets dat moeilijk verteerbaar is voor zowel raad als bestuur, die hun autonomie koesteren. Maar je doet ook een enorm beroep op de solidariteit van andere gemeenten. Er komt geen extra geld uit Den Haag, maar uit het gemeentefonds. Dat gaat ten koste van het collectief. Over dat punt van de solidariteit moet je niet te lichtvaardig doen. Dan moet je toch eerst alles zelf uit en te na hebben bekeken. Ons principe is niet meteen de hand ophouden en naar anderen kijken. Maar er zijn grenzen aan het zelfoplossend vermogen.’ 

---

‘Ratingsysteem voor lagere overheden en zbo’s’ 

Een Triple A status voor waterschap X of een AA- voor gemeente Y. Een Standard & Poor’s of Moody’s, maar dan voor overheden en zbo’s. Rob Bouman, partner bij Ernst & Young, lijkt het een goed idee.

Bouman doet als accountant bij de sectie Lokale Overheid van E&Y controles bij diverse overheidsorganisaties, zbo’s en bestuurslagen. Hij ziet in een ratingsysteem naar analogie van de manier waarop de vermogenspositie van banken of landen wordt beoordeeld, een waardevolle toevoeging. Dat geldt voor zowel de controlerende rol van de raad als het interbestuurlijk financieel toezicht. ‘Je kunt het toezicht verbreden en verbeteren en risico’s eerder onderkennen,’ zegt de registeraccountant.

‘Bij artikel 12 is feitelijk sprake van een faillissement. Dan is het al te laat. Onwenselijk, niet alleen voor de betreffende gemeente, maar ook voor de andere 414 gemeenten. Zij draaien er voor op, omdat het ten koste gaat van de middelen in het gemeentefonds. Te veel probleemgemeenten tegelijk leiden tot een neerwaartse spiraal. Er blijft minder over voor gemeenten die hun huishoudboekje wel op orde hebben. Als gevolg van een verschraling van het gemeentefonds kunnen zij uiteindelijk ook in de problemen komen.’

Een ratingsysteem zou in Boumans visie moeten bestaan uit een uitgebreide set risico-indicatoren doorgerekend over een periode van bijvoorbeeld 4 jaar. ‘Je kunt bijvoorbeeld kijken hoe de grondposities zijn ten opzichte van de balans. Of de vaste schuld ten opzichte van de balans beoordelen. Ook zou je de beschikbare weerstandscapaciteit kunnen afzetten tegen het benodigde weerstandsvermogen, de risico’s die een gemeente loopt over een langere periode. Ik ben geen voorstander van extra regeldruk en meer toezicht en zie hier een belangrijke rol voor de gemeenten zelf.

Bijvoorbeeld door een paragraaf ‘stresstest’ op te nemen in de begroting en jaarrekening, op termijn resulterend in een rating. Bestuurders, raadsleden, burgers en andere stakeholders kunnen daarmee zien hoe hun gemeente het doet ten opzichte van anderen. Met zo’n instrumentarium kun je ook als toezichthouder gemakkelijker inschatten wat de probleemgemeenten zijn. Door bijvoorbeeld de 20 of 25 procent zwakste gemeenten aan te wijzen en daar het toezicht op te focussen.’

Wethouder Fokko Spoelstra (financiën) van de onder curatele geplaatste gemeente Apeldoorn is er mordicus op tegen. ‘Waarom? Omdat overheden als collectief nu zeer betrouwbaar geacht worden. Daardoor kunnen we goedkoop lenen. Ga je raten, dan zullen de lasten voor een aantal gemeenten onvermijdelijk stijgen. Geen ander Europees land waar lenen voor lagere overheden zo goedkoop is, met uitzondering van Duitsland. Met rating zullen goede en minder goede gemeenten ontstaan en gaat de prijs van geleend geld omhoog.’

Bouman beseft dat er kritiek is op ratingsystemen. Onder meer omdat sommige landen door een spectaculaire ratingverlaging nog in zwaarder weer kwamen dan ze al zaten. ‘Ook zijn er banken die moeiteloos door een stresstest kwamen, maar niettemin kort daarna omvielen’, zegt hij. ‘Maar achter de kredietbeoordelaars zit wel een uitgebreid, onafhankelijk apparaat dat álle beschikbare informatie toetst en zijn waarde heeft bewezen.’

---

De weg naar A12

Als een gemeente over een lange periode grote financiële tekorten heeft, kan zij extra geld uit het gemeentefonds vragen. De gemeente levert dan haar financiële zelfstandigheid voor een deel in, en krijgt een zogenoemde artikel 12-status volgens de Financiële Verhoudingswet. Een artikel 12-gemeente krijgt het geld bovenop de gewone uitkering uit het gemeentefonds, de belangrijkste bron van inkomsten voor een gemeente.

Alle gemeenten betalen mee aan deze aanvullende uitkering. Daarom wordt de artikel 12 status slechts bij uitzondering verleend. Preventief toezicht, zoals in Apeldoorn, is een lichtere toezichtvorm, waarbij de provincie de begroting van de betrokken gemeente moet goedkeuren en toestemming geven voor begrotingswijzigingen.