Wondermiddel

Weet u wat dat is, de Algemene Rekenkamer? De Nederlandse Grondwet, artikel 76, stelt dat zij de ontvangsten en uitgaven van het Rijk onderzoekt.
De Algemene Rekenkamer in, zeg maar, enge zin telt drie leden die samen het college vormen. Bij een vacature doet de Tweede Kamer een voordracht van steeds drie kandidaten waarvan er één bij koninklijk besluit tot lid voor het leven benoemd wordt (Grondwet, artikel 77.1). In ruime zin is de Algemene Rekenkamer een organisatie met tegenwoordig circa driehonderd medewerkers.

Het idee is dat de Algemene Rekenkamer onafhankelijk is. Volgens mij betekent onafhankelijkheid in deze context primair dat het college niet onderhevig is aan direct gezag. Ofwel, zij is in beginsel vrij in de keuze van onderwerpen voor onderzoek, zolang het maar rijksontvangsten en/of –uitgaven betreft.

Formeel onafhankelijk of niet, de benoemingsprocedure voor een collegelid wijst op nauwe relatie met de Tweede Kamer. Klopt, feitelijk geldt de Tweede Kamer als hoofdgeadresseerde waaraan de Algemene Rekenkamer haar onderzoekresultaten richt. En zo komt het dat wanneer de Tweede Kamer een onderzoek wenst naar een bepaald onderwerp van beleidsuitvoering in de rijksdienst, zij daarvoor een verzoek doet aan ‘haar’ Algemene Rekenkamer … die zo’n verzoek natuurlijk niet gauw weigert.

Het zat er inderdaad weer dik in, dat de Algemene Rekenkamer aan de bak moest toen in de loop van 2007 de Tweede Kamer opnieuw zèlf niet wist wat zij eigenlijk nader vond van zoveelste alarmerende berichten over zgn ict-projecten. De organisaties van de rijksdienst zouden miljarden verspillen, terwijl hun projecten doorgaans falen. Ditmaal was zelfs èxtra haast geboden. Daar houdt de Algemene Rekenkamer in haar onderzoekende onafhankelijkheid overigens helemáál niet van, maar ja, wat moet zij? Als deel A verscheen op 29 november 2007 haar rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid . Zó irrelevant of, beter gezegd, zó volstrekt verkeerd georiënteerd is de inhoud, dat van de weeromstuit besef moet groeien van de noodzaak van een sterk verruimd, door-en-door maatschappelijk perspectief op overheidsinformatievoorziening. Als dat zo uitpakt, ben ik er gelukkig mee.

Als aanzet reconstrueer ik welke kijk de Algemene Rekenkamer kennelijk nog hanteert. Zij veronderstelt dat informatie iets is dat ergens verwerkt wordt. Dat gebeurt daar als middel voor een doel. Het is een specifiek doel vàn een bepaalde overheidsinstelling, algemener gezegd van één enkele organisatie. Steevast gaat het om een apàrt informatiesysteem als middel van die ene organisatie. Het ene project, nog steeds volgens mijn reconstructie van de aanname die de Algemene Rekenkamer volgt, mikt op ontwikkeling en invoering van dat ene informatiesysteem.

Toen er sprake was van informatietechnologie, nota bene zònder integratie met communicatietechnologie, was er weinig mis met die nadruk op een informatiesysteem in zijn organisatorisch isolement. Het kòn immers niet ànders. Maar inmiddels bestáán alom digitale verbindingen door communicatietechnologie. In dat licht is het koddig, als het niet zo hopeloos achterhaald was, wat de Algemene Rekenkamer als het ware ter verontschuldiging vermeldt als “complicerende factoren.” Het lijkt erop dat zij betreurt “dat de systemen vaak niet op zichzelf staan.” De Algemene Rekenkamer ziet het tevens als een probleem dat “er gegevens van twee of meer organisaties bij elkaar moeten worden gevoegd die niet bijelkaar passen.”

Haar reflex blijft een pleidooi voor complexiteitsreductie. Als oorzaak van mislukking wijst zij “de combinatie van politieke, organisatorische en technische factoren” aan. Haar aanbeveling is erop gericht die naar verluidt ontwrichtende dynamiek te elimineren, want “het ontwikkelen van een ICT-systeem is gebaat bij een zo stabiel mogelijke politieke en organisatorische omgeving en bij het zo vroeg mogelijk omschrijven van doelen en eisen.”

Welterusten Algemene Rekenkamer! Door haar ontkenning van nieuwe werkelijkheid helpt zij zelfs problemen te verergeren. Zonder het geringste idee voor principiële wijziging verschaft de Algemene Rekenkamer iedereen de legitimatie om te blijven herhalen wat onomstotelijk niet werkt. Dat kan onmogelijk de bedoeling zijn met haar onafhankelijkheid.

Ik vind tevens dat de Algemene Rekenkamer een verkeerde suggestie wekt met haar veronderstelling dat “de beslissers in het politieke veld […] in ICT [geloven] als ware het een wondermiddel voor het oplossen van allerlei beleidsvraagstukken.” Wie dàt gelooft, is uitzonderlijk naïef. Het is meer zo, dat zolang een instelling zoals nota bene de Algemene Rekenkamer er een ondermaats begrip van informatie- en communicatietechnologie in de moderne netwerksamenleving op nahoudt, politici, bestuurders en hoge(re) ambtenaren alle ruimte krijgen hun verantwoordelijkheid te ontwijken door simpele verwijzing ernaar. Als ict al “een wondermiddel” is, dan hoogstens dáárvoor.

Hoe moet het dan wèl? Het begint ermee om dergelijke factoren niet langer als complicerend te beschouwen. Want wat we ook doen, die factoren verdwijnen niet, nee, ze gaan niet wèg. Zij vertonen zelfs in toenemende mate wisselwerking. Daarom is hun reductie ònmogelijk, punt. “Een politieke omgeving is dynamisch,” meent de Algemene Rekenkamer. Oh ja? Is er dan een reële kans om die dynamiek uit te schakelen? Willen we dat eigenlijk wel?
Zodra we inzien dat het nooit lukt, dat we het ook niet eens willen enzovoort, moeten we er subiet mee ophouden om succes met informatievoorziening er desondanks van te laten afhangen. Wie blijft aandringen op illusoire voorwaarden, is niet zomaar dom, maar zelfs gevaarlijk.

In plaats daarvan moeten we ons richten op methoden die zulke factoren zoveel mogelijk helpen beheersen, faciliteren. Zo doen we dat sinds jaar en dag, toegegeven, met wisselend succes, voor fysieke mobiliteit. Nu moeten we dat ook gaan doen voor informatieverkeer op maatschappelijke schaal. Daarvoor is het zelfs ronduit contraproductief om voorzieningen te beperken tot informatieverkeer waaraan altijd ook een overheidsorganisatie deelneemt. Voor fysieke verplaatsingen van en naar overheidskantoren hebben we toch ook geen afgescheiden verkeersstelsel?!

Het voert hier te ver om uitputtend een perspectief, of paradigma, te schetsen dat reële factoren erkent en zelfs productief benut in hun ònlosmakelijke samenhang. Het is natuurlijk wel een serieus vàk. Enkele aanwijzingen zijn hopelijk genoeg om Lessen uit ICT-projecten bij de overheid van de Algemene Rekenkamer als inspiratie te nemen om eindelijk … àndere lessen te trekken.

Met communicatietechnologie staan informatiesystemen niet langer apart, maar tellen als knooppunten voor informatieverkeer. Als zodanig kennen ze onderlinge afhankelijkheid conform het netwerk dat ze constitueren. Zo is het nu eenmaal. En zo gaat dat versterkt verder. Terwijl een apàrt informatiesysteem ooit nog prima met een netzo apàrt project viel te realiseren, lukt dat voor knooppunten per definitie niet. Die kwalitatieve verandering naar inherente interoperabiliteit is ònomkeerbaar. Het gevarieerde is niet, herhaal niet, reduceerbaar tot het simpele.

Op een overheidsorganisatie die in onverminderd isolement aan een project werkt, moet onmiddellijk zware verdenking vallen. Dat aparte project mislukt geheid, of leidt onvermijdelijk tot nodeloze duplicatie tegen netzo nodeloze extra kosten. Om welke àndere deelnemers aan informatieverkeer gaat het feitelijk? Oh, burgers? Bedrijven? Over informatiemaatschappij gesproken, is het niet in feite óók hùn project? Welke voorzieningen zijn allang beschikbaar als infrastructuur? Welke inspanningen voor zo’n project kunnen beter als bijdragen aan die infrastructuur voor informatieverkeer tellen?

Het “devies” dat de Algemene Rekenkamer suggereert is daarom eveneens onzin. Er is meer aan de hand, sterker nog, iets wezenlijk ànders dan “worstelen met het goed besturen van omvangrijke ICT-projecten.” Met “kleine stapjes vooruit” leidt pas … ècht “vooruit” dankzij een samenhangende koers, zeg ook maar visie. De visie moet van meet af de ruimte voor passende variëteit zijn. Ja, stapsgewijze uitvoering. Maar stapsgewijze visie is flauwekul. Hoezo “te ambitieus”? De ambitie voor een steekhoudende visie kan niet hoog genoeg zijn. Zonder visie bestaat ook geen reële mogelijkheid van “heroverweging onderweg” tot … aangepaste visie enzovoort.

De perspectief- respectievelijk paradigmawissel van informatieverwerking naar informatieverkéér kan strategisch houvast bieden. Dankzij verkeer raakt duidelijk dat er infrastructuur op maatschappelijke schaal nodig is, met alle materiële tot en met immateriële voorzieningen van dien. Dat is het object van wat ik civiele informatiekunde noem.
(Ook) de projectmatige verbijzondering tot één ènkele overheidsorganisatie pakt geheid averechts uit, zolang dat eenzijdig gebeurt. Er valt pas orde in ontwerp, ontwikkeling, beheer èn nota bene gebruik te vestigen door onderscheid tussen enerzijds infrastructuur voor informatieverkeer, anderzijds specifieke verkeersmiddelen van deelnemers. De noodzakelijke afstemming tùssen projecten verkrijgt aldus een referentiekader: stelsellogica.

Ook en vooral de infrastructuur voor informatieverkeer moet bemeten zijn op, precies, maatschappelijke dynamiek. Daar hoort politieke dynamiek uiteraard bij, prima. Verder moet samenwerking mogelijk zijn waaraan diverse deelnemers nu nèt hun karakteristieke bijdragen leveren. Nee, juist niet alsmaar méér van hetzelfde. Geen verlammende standaardisatie op ènkele betekenis. Voor optimaal resultaat, zo blijkt, zijn verschillen juist wezenlijk. Voor de Algemene Rekenkamer zijn “gegevens […] die niet bijelkaar passen” echter een probleem. Nee, dat hangt ervan af! Reële betekenisvariëteit verdient erkenning, zelfs impuls. Wie daarentegen reële variëteit wil reduceren, veroorzaakt juist een ònoplosbaar probleem. De evenwichtige oplossing bestaat eruit om vooral óók politieke en organisatorische factoren zonodig in het informatieverkeer tot uitdrukking te brengen. Dat lukt met variabele context op stelselschaal (metapatroon). Op die manier vormt dynamiek van wat-dan-ook geen bedreiging, maar hoort er gewoon bij.

Eerlijk is eerlijk, van de Algemene Rekenkamer valt moeilijk te verwachten dat zij met een algemene visie op informatieverkeer in de netwerksamenleving komt. Zij maakt geen beleid, maar toetst uitvoering van vàstgesteld beleid. De regering zou ermee moeten komen. Voorlopig blijft zij echter geremd door traditionele verkaveling van beleidsterreinen. Dat bevestigde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onbedoeld nogeens in haar defensieve reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer. Zij wijst er nadrukkelijk op dat aparte bewindspersonen verantwoordelijkheid zijn voor hun … aparte projecten. Visie op maatschappelijke ontwikkeling in het netwerktijdperk, ho maar!

En door wet- en regelgeving voor aanbesteding zijn tegenwoordig bij overheidsopdrachtgevers slechts enkele grote bedrijven als leverancier van ict-diensten en –producten in beeld. Met hun oriëntatie op kwartaalcijfers komen daar hoogstens wat kleine ideeën vandaan, zeker géén serieuze visie. Zo vind ik ook tekenend wie de Algemene Rekenkamer voor haar onderzoek raadpleegde als “experts.” Daaronder ontdek ik niemand waarvan ik een visie ken, laat staan een genuanceerde, op overheidsinformatievoorziening als integraal èn integrerend aspect van de informatiemaatschappij. Als ik me daarin vergis, hoor ik het graag. Zeker, sommige van die experts hebben soms stevige kritiek. Maar wat zij aanbevelen schiet dan weer principieel tekort, met onbezonnen uitschieters naar totalitaire middelen. Dat is nog grotere onzin.

Zonder de schaalsprong naar infrastructuur voor informatieverkeer in een open, democratische samenleving blijft iedereen in z’n eigen poeltje aanmodderen totdat het allesbijelkaar een moeras is. Dat is helemaal niet nodig, maar oplossing vergt nu toch ècht een passend perspectief.