'Digitalisering is niet hetzelfde als verbetering'

Jarenlang werd digitalisering voorgehouden als de ultieme kostenbesparing. Gemeenten moesten – zo werd opgelegd – daarin mee. Inmiddels zijn er duidelijke schaduwzijden, met de opkomst van desinformatie en gebeurtenissen als de toeslagenaffaire. Waar zit de werkelijke verbetering in?

Het lag buiten het bereik van zijn onderzoek, maar het ging er bij zijn verdediging wel over: de toeslagenaffaire. ‘Volgens mij is digitalisering sindsdien in een ander daglicht komen te staan’, zegt Bram Faber van de Vrije Universiteit (VU). ‘Het ultieme verwachtingsniveau was dat alles af te handelen zou zijn in een portal.

Dat beslissingen zouden kunnen worden uitbesteed aan een algoritme. Wat dat betreft zijn we anders gaan kijken.’ Jarenlang draaide digitalisering vooral om kosteneffectiviteit. Die oude doctrine kan simpelweg gaan om niet meer alles te hoeven afdrukken, of het digitaliseren van systemen; het aanvragen van een paspoort, of een vraag stellen via Twitter. Faber sluit zich voor zijn onderzoek aan bij de wetenschappelijke literatuur, waarin waardecreatie gaat om drie pijlers: maatschappelijke meerwaarde, legitimerende omgeving en operationele capaciteit. Kosteneffectiviteit hoort bij die derde.

‘Wanneer we kijken naar de drie pijlers, dan hebben we vooral oog gehad voor kosteneffectiviteit en minder voor de andere twee. Dat kan fijn zijn voor een organisatie, maar niet voor de buitenwereld.’

Opvallende trend

Een van de belangrijkere bevindingen uit zijn onderzoek naar digitalisering binnen de publieke sector gaat over de spanning tussen efficiëntie en gebruiksvriendelijkheid. Simpel gezegd: wat is beter voor het presenteren van een jaarverslag, een online dashboard of een boekje? Overheden zijn geneigd om over te stappen naar een website, valt Faber op. ‘Het is ook een kwestie van aanbod: gemeenten werken met bepaalde dienstverleners die dat aanbieden, of zien het bij een buurgemeente en willen dat ook. Dat is een opvallende trend.’

‘Een aantal studies zegt dat websites inderdaad beter werken voor het presenteren van documenten zoals begrotingen en jaarverslagen. Tegelijkertijd is het nogal zoeken naar waar de meerwaarde exact in zit. Vanuit die verkennende vraag – waar zit de verbetering in? – zijn we aan de slag gegaan. We hebben gemeentemedewerkers geïnterviewd en we hebben studenten van de VU aan de slag gezet met simpele opdrachtjes waaruit blijkt hoe zij hier tegenaan kijken.’

‘In het studentenonderzoek wordt de pdf veel beter gewaardeerd dan een jaarverslag in websitevorm. Het geeft aan dat er meer aan de hand is dan alleen het verschil in aanbiedingsvorm. Wie op zo’n nieuwe website komt, heeft geen idee waar te beginnen. Wie een pdf’je opent, weet hoe te navigeren. Iedereen kent immers de structuur van het boekje.’

Volledig digitaal

De veronderstelling is vaak dat digitalisering zich lineair ontwikkelt – dat de vooruitgang en de voordelen ervan geleidelijk oplopen. Faber vroeg zich af of dat zo is. ‘Niet bepaald’, concludeert hij. ‘De effectiviteit van digitalisering staat dus wel een beetje ter discussie. Er wordt heel makkelijk aangenomen dat we ons lineair ontwikkelen van A naar B en dat alle gemeenten mee moeten.’

‘Het was onderdeel van de overheidsdoctrine tussen 2010 en 2020. Onder anderen toenmalig minister Ronald Plasterk dacht dat overheden volledig digitaal zouden gaan.’ In het regeerakkoord van Rutte II (2012-2017) stond de doelstelling: ‘De dienstverlening door overheden moet beter. Bedrijven en burgers kunnen uiterlijk in 2017 zaken die ze met de overheid doen – zoals het aanvragen van een vergunning – digitaal afhandelen.’

Maar al in oktober moest Plasterk (Binnenlandse Zaken, PvdA) melden dat het niet ging lukken. Digitaal afhandelen kon in 90 procent van de gevallen, schreef RTL Nieuws op basis van de rapportage van Deloitte. ‘De digitale beschikbaarheid van de overheid wordt omlaag gehaald door waterschappen, gemeenten en provincies.’ Dat was bij de rijksoverheid beter, mede dankzij de ‘grote overheidsinstanties die overheidsgeld verdelen of innen’: er was een digitale beschikbaarheid van 99 procent bij DUO, het UWV, de RVO, de SVB en de Belastingdienst.

Verschillen

‘Als je die volwassenheidsgegevens van Deloitte analyseert’, zegt Faber, ‘dan zie je duidelijke verschillen tussen gemeenten en waar dat dan aan ligt.’ De grootte van de gemeente is belangrijk, net als de leeftijd van de bevolking. ‘Met doelstellingen als digitale volwassenheid wordt daar makkelijk overheen gewalst.’

Grote gemeenten als Amsterdam en Rotterdam zijn heel responsief in hun adoptie en gebruik van sociale media. ‘Als daar een melding binnenkomt bij het webcareteam, dan gaan zij overleggen of ze er iets mee moeten. Terwijl een kleine gemeente zoals Putten – dat is geen aanval, ik noem maar wat – het bij wijze van spreken gebruikt als prikbord. Om bijvoorbeeld een inspraakavond aan te kondigen.’

De aanwezigheid van hoogopgeleiden is ook belangrijk voor de mate van digitalisering, schrijft Faber. ‘Vooral in de context van sociale media lijken zij meer geneigd om gebruik te maken van de socials.’ De aanwezigheid van ict’ers zou ook digitalisering kunnen verklaren, ‘aangezien ICT-werknemers positiever staan tegenover digitalisering in de publieke sector’. De behoefte aan digitalisering bij ‘grijze’ gemeenten zou lager zijn, omdat ouderen minder goed kunnen omgaan met digitale middelen.

Opvallend verband

Eén opvallend verband dat Faber vond, in lijn met de bestaande literatuur, is de invloed van de mate van linksheid. ‘Het verhaal dat daarachter zit, is dat linkse politici meer oog hebben voor de mens, in plaats van dat ze inzetten op zelfredzaamheid. Dus gebruiken ze sociale media meer responsief.’

En versnippering. ‘Fragmentatie is een hot item nu. In een versnipperde raad klinken veel verschillende geluiden. Mijn redenering is dat gemeenten die meer politiek concurrentie hebben, sociale media gebruiken om actiever te communiceren. Machtsversplintering zou zo een aanjager kunnen zijn van actiever gebruik van sociale media.’

Een beperking, schrijft Faber tegen het einde, is dat het onderzoeksmateriaal stamt uit de tijd van voor de coronacrisis. Door die crisis groeide ook een andere schaduwzijde van digitalisering: desinformatie. Russische trollenlegers en complotdenkers die het gemunt hebben op Bodegraven kunnen snel hun theorieën verspreiden. Hij benoemt het verband met een belangrijke conclusie uit zijn onderzoek: ‘Digitalisering is niet hetzelfde als verbetering.’

‘Het is jammer dat dat desinformatie buiten mijn scope viel, maar ik kan er wel wat over zeggen. Het type informatie dat je als gemeente deelt, kan hier een rol spelen. Recent onderzoek van anderen gaat hier ook over. Tot 2020 was de teneur dat je met het plaatsen van veel plaatjes veel likes oogst. Beelden van de citymarketingafdeling doen het lekker. Dat is wel een beetje veranderd. Zeker tijdens de coronacrisis waren mensen juist op zoek naar puur feitelijke informatie, en dat zorgt er wellicht voor dat mensen toch meer naar de gemeente gaan kijken.’