NORA verliest draagvlak

Gemeenten, ministeries, provincies, waterschappen en uitvoeringsinstellingen hebben enthousiast gereageerd op het verschijnen van de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur. Inmiddels is een nieuw document verschenen: het Strategiekatern. Hierin wordt een drastische koerswijziging aangekondigd, waarover dan ook een heftige discussie is ontstaan. Velen maken zich daardoor zorgen over het draagvlak onder de NORA. Een analyse.

NORA-standaard
Na een eerste, wat magere versie, verscheen NORA 2.0. In april 2007 werd deze versie NORA 2.0 aan de staatssecretaris van BZK overhandigd. In deze versie is een architectuur met een heldere opdeling, de negen vlakken, tal van ontwerprichtlijnen (140?), een zestal fundamentele doelstellingen, 20 principes en nog vele andere zaken vastgelegd. NORA 2.0 vormt een stevige basis en houvast voor alle architecten werkzaam bij de overheid, leveranciers en dienstverleners. En niet onbelangrijk: voor het eerst in de historie lag een groot aantal zaken betreffende de architectuur binnen de Overheid vast. Geen wonder dat vele betrokkenen blij waren met dit document.

Essentie
NORA zorgt ervoor dat overheidsinstellingen diverse uitgangspunten voor het inrichten van de informatiehuishouding delen. Er ontstond een uniformering van de vraag. Dit heeft enorme impact. Leveranciers kunnen zich voor de ontwikkeling van de producten hierachter scharen en kunnen hierdoor leveren wat er door hun klanten wordt gevraagd. De overheidsinstellingen zien op hun beurt weer dat wat zij vragen ook werkelijk te koop is.

Er is ook een groot aantal ‘artist impressions’ van de architectuur beschikbaar. Dit zijn schetsen met een informatiekundige bril van de overheid. Deze schetsen worden veelvuldig gebruikt. Bijna in iedere presentatie over dit onderwerp komen deze ogenschijnlijk simpele tekeningen, met een weergave van de frontoffice, bedrijfsprocessen en gegevensopslag voor.

De NORA-standaard werd belangrijk omdat zij de essentie van de architectuur van de overheid verwoordt en omdat alle overheidsinstanties bereid waren met NORA te werken. Alle overheidslagen schaarden zich achter het document en de vertegenwoordigers van vele overheidsorganisaties beschouwden NORA als DE standaard. De staatssecretaris nam de laatste versie van deze standaard in ontvangst en ook de Tweede Kamer was op de hoogte. Naar aanleiding van een onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft de ministerraad in juni 2008 besloten en in een MR-brief (d.d. 26 juni 2008) aan de Tweede Kamer bekend gemaakt dat ter versterking van de ICT-governance voor alle grote ICT-projecten in de Rijksdienst het opstellen van een Project Start Architectuur (PSA) in lijn met de referentiearchitecturen NORA en MARIJ verplicht wordt. Een breder draagvlak kun je bijna niet krijgen.

Begrip
Lang niet alle managers en bestuurders begrepen het verhaal. Misschien logisch omdat het NORA-document vóór en dóór architecten is gemaakt. Er werd niet massaal overgegaan naar het werken onder architectuur. De voordelen hiervan waren blijkbaar nog onvoldoende voor het voetlicht gekomen. Voordat overheidsorganisaties daadwerkelijk onder architectuur gaan werken, moeten de beslissers begrijpen wat dit fenomeen hen oplevert. De inspanning van vele consultants, architecten, informatiemanagers en het maken en verspreiden van documenten als ‘NORA, toelichting voor bestuurders’ zorgden al voor meer begrip bij beslissers en dus een aantal stappen in de goede richting. Op dit terrein is echter nog veel te winnen.

Commentaar op Strategiekatern NORA 3.0
De nieuwe versie van het Strategiekatern van NORA deed mij en vele andere deskundigen schrikken. De algemene kritiek richt zich op het centraal plaatsen van het begrip interoperabiliteit. NORA 3.0 schetst een beeld alsof het kunnen samenwerken van systemen (interoperabiliteit) het na te streven doel is. Het begrip wordt 50 keer genoemd in 33 pagina’s. NORA is naar mijn mening niet gemaakt om de interoperabiliteit te bewerkstelligen maar heeft als doel de dienstverlening te verbeteren en eventueel lastenverlichting te brengen. Daarbovenop levert het een aantal andere zaken zoals verbetering van de transparantie en de betrouwbare overheid. Beslissers binnen de overheid maar ook burgers en bedrijven staan voor 100 procent achter deze doelstellingen. Dit is precies een van de redenen waarom NORA 2.0 wordt geaccepteerd.

De interoperabiliteit is een belangrijk middel om bovengenoemde doelstellingen te behalen. Daarnaast zijn echter veel meer zaken nodig om deze doelstellingen te realiseren. De overheidsorganisaties moeten klanten belangrijk vinden en processen en diensten hierop afstemmen, gegevens moeten betrouwbaar zijn of worden, componenten moeten 7X24 uur beschikbaar zijn, etc. Al deze zaken moet de overheid oppakken om de dienstverlening op een gewenst niveau te krijgen. Kortom: er is veel meer nodig dan interoperabiliteit om de overheid haar doelstellingen te laten behalen.

Instanties als het VIAG en tal van andere individuele en in groepen georganiseerde reviewers meldden bovengenoemde kritiek al eerder. De reactie van de Expertgroep Strategie is teleurstellend. Zij herkent zich niet in de belangrijkste commentaren en onderneemt daarom verder geen actie. Naast de zo belangrijke inhoudelijke fundamenten van NORA 2.0 zet de Expertgroep Strategie hiermee ook het draagvlak van NORA op het spel. Architecten, managers en beslissers zullen hun belangen minder in NORA 3.0 herkennen. De eerste geruchten om “dan maar NORA 2.0 te blijven gebruiken” doen de ronde.

Draagvlak NORA
Het lijkt mij verstandiger het Strategiekatern van NORA 3.0 te herschrijven zodat dit aansluit bij NORA 2.0. Daarbij is het belangrijk te realiseren dat de afgeleide producten zoals Marij en GEMMA ook op deze NORA 2.0 zijn gebaseerd. Er is inmiddels ook een concept PETRA (voor provincies) en een voornemen voor een WILMA (waterschappen). Het fundament onder al deze ontwikkelingen dreigt te verdwijnen bij de voorgenomen veranderingen in structuur (katernen) en inhoud (beperking scope tot interoperabiliteit) van de NORA. Hierdoor raken de ‘dochters’ los van moeder NORA; op termijn verdwijnt daarmee de samenhang in de overheidsarchitectuur, waarvoor nu net de NORA is gemaakt.

Leveranciers ontwikkelen daarnaast hun applicaties ook op deze basis en de daaraan gerelateerde documenten. Een nieuwe versie van NORA 3.0 moet er komen voor verdieping, verduidelijking en aanscherping, maar ook voor aanvulling en actualisering, want ondertussen zijn er tal van nieuw normen en standaarden op ons vakgebied en begint NORA dus ernstige sporen van veroudering te vertonen. Vergeet niet dat het de bedoeling van de opstellers van versie 2.0 was om de NORA voorlopig met een jaarlijkse frequentie te updaten! In het fundamenteel muteren van NORA 2.0 moeten ‘wij’ zeer terughoudend zijn.

Het draagvlak van NORA staat op het spel!
Mijn advies aan de Expertgroep Strategie en aan de nieuwe organisatie KING, de huidige beheerder van NORA, is dan ook: Zet niet in op veranderen van NORA maar op verbeteren van NORA!

Graag zie ik reacties op deze stelling van collega-architecten, managers, bestuurders en andere NORA-gebruikers tegemoet.

Rolf Meursing werkt bij Odinfo, adviesbureau op het gebied van informatietechnologie, bedrijfskunde en veranderkunde voor de overheid.