Te complexe wonderdoos

Een goed werkend digitaal stelsel is cruciaal voor het slagen van de invoering van de Omgevingswet. Het is hoogst onzeker of dat gaat lukken. Binnenlands Bestuur legt de ontwikkeling ervan langs de meetlat. Zijn we bij het DSO op weg naar een nieuw ict-debacle?

Kosten DSO lopen gestaag op

Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) moet vanaf 1 januari 2021 de brug gaan vormen tussen burger, bedrijf en gemeenten. Hier kan iedereen straks in een handomdraai ontdekken of, bijvoorbeeld, die geplande dakkapel aan de gemeentelijke voorschriften voldoet of niet. Het DSO belichaamt de filosofie van de hele Omgevingswet in een notendop: laagdrempelig, ruim baan gevend aan nieuwe initiatieven van burgers en bedrijven. Zoals het adagium luidt: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’.

Een goed werkend digitaal stelsel is een cruciale voorwaarde om de Omgevingswet over ruim twee jaar naar behoren te laten functioneren. Maar veel wijst erop dat het DSO op 1 januari 2021 hooguit in rudimentaire vorm beschikbaar komt. En het verder optuigen van het stelsel tot het die vereiste functionaliteit wél heeft, dreigt te zullen ontaarden in het volgende ict-debacle bij de overheid. Dat is althans de slotsom van de gesprekken die Binnenlands Bestuur voerde met deskundigen op het gebied van overheidsautomatisering, werkzaam als hoogleraar aan de universiteit, bij softwareleveranciers of bij gemeenten. Ze vinden de doelstellingen (veel) te ambitieus. Hoe kon het zo ver komen? En, belangrijker, kan het tij nog worden gekeerd?

Bezorgde rapporten
Dat de ontwikkeling van het DSO niet voorspoedig verloopt, kan vrijwel niemand zijn ontgaan. Er zijn al diverse bezorgde tussenrapportages over verschenen. De geruchtmakendste waarschuwing kwam vorig najaar van het Bureau ICT Toetsing (BIT) dat in klare taal de te hoge complexiteit van het DSO aankaartte. De VNG riep daarop een taskforce in het leven die zich buigt over ‘complexiteitsreductie’: de opdracht om het stelsel dat nu wordt ontwikkeld minder ingewikkeld te maken en de inbreng van de uiteindelijke gebruikers in de ontwikkeling te vergroten.

Een complicerend punt voor de ontwikkelaars van het DSO is het afblazen van de operatie Basisregistratie Personen (BRP). Met de BRP moest de benodigde landelijke basisinformatie (basis- en kernregistraties) worden gerealiseerd, om zo de Omgevingswet straks makkelijker uit te kunnen voeren. Gemeenten waren soms al bezig met aanpassingen aan hun GBA-systemen en pilots met aansluiten op de landelijke BRP. Tevergeefs, bleek toen de modernisering van de BRP vorig jaar zomer door voormalig minister Plasterk (Binnenlandse Zaken) alsnog werd gecanceld. Hoeveel gemeenten al aan die aanpassingen hadden uitgegeven, is niet bekend.

Door het putje
Met het schrappen van de nieuwe BRP werd door het rijk 100 miljoen euro aan ict-kosten door het putje gespoeld. De bouw van het DSO is nog niet echt begonnen, maar dat de ict-investeringen ook hier fors zijn is voor iedereen duidelijk. Aanvankelijk was de schatting in het in 2016 gepubliceerde programmaplan dat het bouwen van het DSO in totaal 104 miljoen euro zou kosten. Op het moment van vaststellen was er in de ‘kwartiermakersfase’, die zich in 2015 en 2016 afspeelde, overigens al meer dan 20 miljoen euro aan uitgegeven.

Op het ict-dashboard van het rijk wordt meer informatie vrijgegeven over de meerjarige projectkosten. Ze worden samengevat als ‘inbesteed werk’ (67 miljoen), ‘externe inhuur’ (16 miljoen) en extra projectkosten (13 miljoen). Kort na de presentatie van het plan werd echter al duidelijk dat die 104 miljoen zeker niet genoeg zou zijn. Vanwege ‘te veel complexiteit in de wetgeving’ werden al vrijwel meteen ‘grote risico’s’ gesignaleerd. De geschatte meerjarige projectkosten namen hierdoor met 7,5 miljoen euro toe.

Er is echter ook een tweede DSO-scenario in omloop, voor het geval de kosten écht uit de klauwen lopen. De schatting van de meerjarige projectkosten in scenario 2 bedraagt 142 miljoen euro, bijna anderhalf keer het aanvankelijk geplande bedrag. En de mogelijke juridische en technische hindernissen van het DSO zijn nog lang niet allemaal in kaart gebracht.

De zogeheten ‘staalkaarten’ moeten bij het oplossen van die knelpunten gaan helpen. In de zomer van 2017 werd door Rijkswaterstaat een aanbesteding uitgeschreven voor de ontwikkeling van vier staalkaarten, van 80.000 euro per stuk. April van dit jaar werden ‘eerste versies’ opgeleverd.

Inspiratie
De staalkaarten bieden gemeenten voorbeelden van uitwerkingen van een omgevingsplan, dat alle gemeenten straks ten behoeve van de Omgevingswet moeten opstellen. Deze omgevingsplannen zullen als ‘omgevingsdocument’ binnen het DSO gaan functioneren. Er zijn twee voorbeelden van staalkaarten ontwikkeld voor ‘centrum stedelijk gebied’ en ‘buitencentrum stedelijk gebied’. De twee andere staalkaarten betroffen de thema’s ‘bedrijfsmatige activiteiten’ en ‘energietransitie’.

De voorbeelden dienden vooralsnog vooral als inspiratie voor gemeenten. Bij de ontwikkeling van de staalkaarten ging het met name om ervaring opdoen met een ‘omgevingsplan’. Een team experts beoordeelt momenteel welke onderdelen van de staalkaarten echt bruikbaar zijn en hoe die kunnen worden gedeeld. De ontwikkeling van de staalkaarten wordt nauwgezet gevolgd: wanneer deze succesvol blijkt, volgen er meer voorbeelden voor andere gebiedstypen en bijbehorende sets met regels. Intussen zitten gemeenten zelf ook niet stil; ze kopen via Tenderned niet alleen kennis in, ze moeten er ook voor zorgen dat hun systemen straks kunnen aansluiten op het landelijke DSO.

Er is dus nieuwe geo-software nodig: toekomstbestendige applicaties voor registraties waaronder BAG, BGT, BRK, WKBP, ESB, Gegevensmagazijn en Gegevensviewer. Deze moeten qua functionaliteit en mogelijkheden aansluiten op de toekomstige ontwikkelingen die verwant zijn aan het DSO. Een groep gemeenten is in samenwerking met de VNG de markt aan het onderzoeken nadat eerdere onderhandelingen met Vicrea spaak liepen. De tarieven voor de gemoderniseerde applicaties zouden volgens het Gemeentelijk Geo-Beraad, dat de onderhandelingen voert, toenemen met 40 procent tot 1150 procent – oftewel ruim elf keer de aanvankelijke prijs. 152 gemeenten vonden dat te gortig en waarschuwden Vicrea voor een marktverkenning bij andere leveranciers, die uiteindelijk door 109 van hen daadwerkelijk is doorgezet. Ondanks dat gemeenten op zoek gaan naar goedkopere alternatieven, zal er hoe dan ook een flink prijskaartje hangen aan de nieuwe applicaties.

Gemeenten passen hun organisaties aan
De gemeente Eindhoven heeft voor 2018 een budget van 680.000 euro vrijgemaakt om te anticiperen op de Omgevingswet. Dat is nodig voor het ‘in samenhang sturen op de realisatie van producten, implementatie van proceswijzigingen, ict-aanpassingen en de uitwerking van alle hr-aspecten’, laat een woordvoerder weten.

Eindhoven heeft een team van acht medewerkers die één of meer dagen per week met de Omgevingswet aan de slag zijn. Zij hebben expertise op het gebied van ict, human resource, procesmanagement, financiën en juridische of planologische kennis. Andere medewerkers moeten nog worden opgeleid en begeleid. ‘Voor veel functies in het domein van de fysieke leefomgeving zullen werkzaamheden in meer of mindere mate veranderen. Zowel op het gebied van kennis en kunde, als op het gebied van gedrag en competenties.’ Ook zijn er aanpassingen nodig in de dienstverlening en de ict. ‘Eindhoven zet in op een sober en doelmatige invoering van de Omgevingswet, dat betekent dat we qua dienstverlening en ict kritisch kijken naar wat er wettelijk veranderd moet worden.’

In Utrecht is voor de komende twee jaar 6,5 fte vrijgemaakt voor de voorbereidingen op de nieuwe wet: vakspecialisten met juridische, digitale, en communicatieve expertise. Aanpassingen aan de dienstverlening zijn niet per se nodig, aldus een woordvoerder. ‘Onze huidige publieksdienstverlening sluit al aan op de invoering van de Omgevingswet.’ Op het gebied van ict geldt dit wel. ‘Welke aanpassingen precies gemaakt moeten worden, is afhankelijk van hoe het DSO wordt ingericht.’ De gemeente houdt rekening met extra kosten voor de implementatie van de wettelijke instrumenten, voor veranderingen op gebied van toezicht en handhaving en voor communicatiemiddelen. Voor 2018 is 900.000 euro gereserveerd; voor 2019 1,2 miljoen.

‘Een kist zonder bakjes, is dat wel handig?’
‘Alle juridische gereedschappen uit verschillende bakjes gaan straks in één kist, het digitaal stelsel van de Omgevingswet’, zegt hoogleraar omgevingsrecht aan de Radboud Universiteit Tonny Nijmeijer. ‘Het klinkt handig en overzichtelijk, maar gebruikers van de wet moeten straks in het geheel van juridische instrumenten langer zoeken naar het juiste gereedschap voor een juridische klus, zoals het bouwen van een woning of het slopen van een winkelpand of de bescherming van natuurwaarden.’

De Omgevingswet moet het huidige omgevingsrecht beter en duidelijker maken, maar dat betekent volgens Nijmeijer niet dat er veel aan inhoudelijke eisen en normen voor de omgeving verandert. ‘Het is de vraag of het leidt tot meer eenvoud’, zegt hij. ‘Als gebruiker van wet- en regelgeving vind ik het bijvoorbeeld fijn om het gereedschap voor diverse juridische klussen in afzonderlijke ‘bakjes’ te hebben, in afzonderlijke wetten dus. Dat zoekt sneller en dan kan ik doeltreffender aan de slag.’ Nijmeijer is vooral bevreesd voor de vele wetten die straks in de Omgevingswet opgaan. Hij noemt de Wet natuurbescherming, de Crisis- en herstelwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de wet Bodembescherming en de wet Ammoniak en veehouderij. Doordat momenteel de wet- en regelgeving voor verschillende activiteiten in de leefomgeving gescheiden is, moeten soms meerdere aanvragen bij verschillende afdelingen van verschillende overheden organisaties worden ingediend.

Met de Omgevingswet is het de bedoeling dat de gebruiker, om aan informatie te komen, zelf aan de slag kan van achter zijn pc. Via het Digitaal Stelsel Omgevingswet kan de gebruiker met een paar keer klikken alle informatie achterhalen over de haalbaarheid van zijn project en de bijbehorende randvoorwaarden. ‘Dat klinkt ideaal. Maar wanneer je straks een project gaat realiseren, moet je als gebruiker wel eerst veel vragen beantwoorden binnen verschillende omgevingsrechtelijke domeinen’, aldus Nijmeijer. ‘De vragen kunnen complex zijn en al snel groot in aantal.’ Alle facetten van de fysieke leefomgeving komen bij het DSO dus op één hoop te liggen. ‘Brandveiligheid, cultuurhistorie, water, natuur, bouwen’, somt hij op. Hij vreest dat het digitaal stelsel in de door het kabinet beoogde opzet te complex wordt, en daardoor onwerkbaar. ‘Hoe breng je al die uiteenlopende belangen en toetsingskaders met elkaar in verband? Daarnaast heeft het systeem ook nog eens te maken met verschillende bevoegde gezagen. Soms is dat de provincie, soms het rijk, soms een waterschap maar meestal een gemeente.’

In 2010 werd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de voorloper van de Omgevingswet gelanceerd. Die vindt Nijmeijer een leerzaam voorbeeld, al is de Wabo qua omvang volgens hem hooguit een Madurodam-versie van de Omgevingswet. Toch ging er bij de inwerkingtreding van die wet een en ander niet goed: de beslisboom die in de Wabo werd gebruikt, het Omgevingsloket Online, bevatte in de beginjaren diverse kinderziektes, herinnert Nijmeijer zich. Dat bleek ook uit een evaluatierapport van AT Osborne uit 2015. Het systeem bleek te ingewikkeld voor gebruikers en er werden soms foute adviezen gegeven. Ook raakten gemeenten gegevens kwijt bij het digitaal uploaden van documenten. Nijmeijer: ‘De kans is aanwezig dat zaken die misgingen, ook in het DSO zullen sluipen.’