ICT levert meer op dan het kost

Gemeenten die meer investeren in ICT zijn efficiënter dan gemeenten die minder investeren in ICT, ontdekte hoogleraar Cokky Hilhorst. Toch leiden hogere ICT-investeringen niet vanzelf tot meer efficiëntie. Daarvoor moeten gemeenten ook hun bedrijfsvoering aanpakken.

Gemeenten met hoge ICT-investeringen zijn efficiënter

Zo veel als er de laatste jaren door gemeenten is geïnvesteerd in ICT, zo weinig is onderzocht wat dit oplevert aan efficiëntie. Wordt de burger er beter van als gemeenten meer geld steken in computersystemen? Kunnen ze dat geld niet beter uitgeven aan urgentere zaken? Cokky Hilhorst, hoogleraar Business Information Systems aan Nyenrode Business Universiteit (NBU), deed er onderzoek naar, samen met Christiaan Behrens en Erik Brouwer van SEO Economisch Onderzoek en hoogleraar Lineke Sneller van NBU. 

Hoewel Hilhorst als wetenschapper de onderzoeksresulaten hoe dan ook zou hebben gepubliceerd, zal ze niet ontkennen blij te zijn met de uitkomsten. ‘ICT leidt tot hogere efficiëntie in gemeentelijke dienstverlening’ is de kop van hun artikel in Economisch Statistische Berichten (ESB) in augustus. Iedere euro die een gemeente investeert in IT, levert 1,08 euro op, blijkt uit het onderzoek. Een investering van 1 euro levert dus bruto 2,08 euro op. Hilhorst vat de conclusie kort en bondig samen: ‘Of je 4 procent of 5 procent van je totale kosten aan ICT besteedt, heeft echt impact op de efficiëntie van je dienstverlening.’ Wel is er sprake van een afnemende meeropbrengst, zoals dat heet in economische termen: de efficiëntiewinst vlakt af bij een steeds hoger ICT-aandeel in de totale kosten. 

Eigenlijk gek dat we zo weinig weten over wat ICT de publieke sector oplevert, vond ze al langer. ‘Er is veel aandacht voor het niet-gelukkige huwelijk tussen overheid en IT. Het zou mooi zijn om ook eens te zien wat het opbrengt. Dat het nauwelijks wordt onderzocht is verbazingwekkend, want er gaat een hoop geld in om.’ Het zeldzame onderzoek naar ICT en efficiëntie in de publieke sector dat wel is uitgevoerd, komt uit de Verenigde Staten. Daaruit blijkt onder meer dat met name landelijke gebieden profiteren van investeringen in ICT, omdat het makkelijker wordt om grote afstanden te overbruggen. 

Maar hoe zit dat in Nederland? Dat is best lastig om te onderzoeken, want je kunt moeilijk het aantal verstrekte uitkeringen door het UWV vergelijken met het aantal ingediende belastingaangiftes bij de Belastingdienst. Om die reden spitste het onderzoeksteam zich gaandeweg toe op gemeenten. Die zijn goed vergelijkbaar omdat ze dezelfde wettelijke taken moeten uitvoeren. Het onderzoek naar ICT-efficientie is gecorrigeerd op zaken als grootte, adresdichtheid, gemiddeld inkomen, gemiddelde leeftijd en de demografische opbouw van de gemeente. 

Vuilnis 

Op verzoek van Binnenlands Bestuur legt Hilhorst uit hoe ze te werk gingen. ‘Eerst hebben we, helemaal los van ICT, gekeken wat de efficiëntie per gemeente is. Wat zijn de kosten van een gemeente ten opzichte van de dienstverlening die ze leveren? Daarvoor analyseerden we vier factoren die in eerdere onderzoeken ook als gemeentelijke output zijn geanalyseerd en waarbij ICT alleen een ondersteunende rol speelt: de totale lengte van te onderhouden gemeentelijke wegen, het aantal kilo op te halen vuilnis, het aantal leerlingen dat de scholen binnen de gemeenten onder de hoede hebben en het aantal verstrekte uitkeringen.’ Dat levert een efficiëntiescore tussen 0 (laagst mogelijke score) en 1 (hoogst mogelijke score) op voor alle gemeenten, waarbij een grote groep gemeenten tussen de 0,8 en 1 scoort. Er zijn echter ook enkele gemeenten die erg afwijken met scores tussen 0,2 en 0,6 en dus minder efficiënt te werk gaan. 

Na de efficiëntie heeft Hilhorst de ICTefficiëntie berekend. Daarvoor heeft ze berekend hoe groot de ICT-kosten zijn ten opzichte van de totale kosten en vervolgens wat de verhouding is tussen efficiëntie en ICT-efficiëntie. Ze legt uit: ‘Stel dat je 4 procent van je budget aan ICT besteedt. Heeft dat dan een relatie met de mate waarin je efficiënt bent, oftewel heb je dan een hogere efficiëntiescore dan een gemeente die 3 procent van het budget aan ICT uitgeeft? Dan blijkt inderdaad dat het aandeel van de ICT-kosten in de totale kosten een relatie heeft met efficiëntie van de gemeente.’ Gemiddeld geldt: een gemeente met een hogere efficiëntiescore heeft relatief een hoger aandeel ICT-kosten in het totale gemeentelijk budget. 

Voor het onderzoek werd gebruikgemaakt van Vensters voor Bedrijfsvoering van Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Regionale Kerncijfers Nederland van het CBS en de Personeelsmonitor van A&O Fonds Gemeenten. De analyse betreft bijna de helft van de gemeenten in Nederland over de periode 2014–2018. De overige gemeenten vielen af omdat niet alle gebruikte datasets alle jaren en alle gemeenten bevatten.

Data over de daadwerkelijk gerealiseerde ICT-kosten zijn afkomstig van Vensters voor Bedrijfsvoering, die VNG ter beschikking stelde op voorwaarde van anonimisering bij de analyse van de resultaten. Welke gemeente de hoogste ICT-efficiëntiescore heeft (of juist de laagste), is dus niet uit de resultaten te halen. Jammer, vindt Hilhorst, want het zou interessant zijn om te weten hoe de meest efficiënte gemeenten ICT inzetten. Ze zou graag zien dat overheden veel meer best practices uitwisselen. ‘Meet het effect, want daar leer je van. Je zou je kunnen voorstellen dat wanneer het rijk subsidie verstrekt, bijvoorbeeld aan zorginstellingen voor investeringen in e-health, die instellingen in ruil daarvoor data aanleveren, zodat kan worden gemonitord hoe het gaat met die investeringen. Dat gebeurt in Nederland relatief weinig.’

Geen verschil 

Over hoe gemeenten ICT het best kunnen inzetten is op basis van het onderzoek niet veel te zeggen, maar vast staat dat enkel en alleen investeren in ICT geen verschil maakt voor de efficiëntie. Dat bleek al uit eerder onderzoek en ook dit onderzoek laat dat zien. ‘Als je ICT-kosten maakt en verder zo’n beetje op dezelfde wijze verder werkt als voorheen, dan levert dat weinig op’, zegt Hilhorst. ‘ICT alleen doet niet zo veel. Het gaat altijd om de interactie met bedrijfsprocessen en organisatorische aanpassingen.’ 

Om die reden bekeken de onderzoekers ook of de leeftijd van de ambtenaren verschil maakt. Dat blijkt niet zo te zijn. Wel daalt de efficiëntie in de organisatie naarmate de ambtenaren ouder worden, los van ICT. Dat is echter geen reden om alleen nog jongere ambtenaren aan te nemen. ‘Uit onderzoek blijkt dat juist de combinatie van jong en oud heel goed werkt met ICT. Oudere mensen beschikken over de kennis en ervaring en de jongere mensen over het enthousiasme en de vaardigheid om met tooling aan de slag te gaan.’ 

Het onderzoek levert enkele opmerkelijke resultaten op. Zo maakt het uit in welke provincie een gemeente ligt. In Groningen, Drenthe, Utrecht en Zeeland ligt de efficiëntiewinst lager dan in andere provincies. De impact van ICT op efficiëntie is het grootst in Noord-Holland en Limburg. Hilhorst heeft geen verklaring voor de verschillen. ‘We hebben natuurlijk voor allerlei zaken gecorrigeerd, bijvoorbeeld de omvang van de steden en gemiddeld inkomen en dergelijke. Het zou zin vol zijn om er vervolgonderzoek naar te doen.’ 

Clustermanager en ICT-verantwoordelijke Erik Juch van Haarlemmermeer is blij met de harde cijfers uit het onderzoek, mist handvaten om ermee aan de slag te gaan. ‘Bij afzonderlijke projecten kun je op basis van business cases uitspraken doen, maar kun je ook uitspraken doen op het niveau van totale ICT-kosten in relatie tot de hele begroting?’, vraagt Juch zich af. Voor Haarlemmermeer vormde de publicatie aanleiding om contact op te nemen met de onderzoekers. Was het misschien mogelijk om eens van gedachte te wisselen over de resultaten van het onderzoek? Zijn er concrete lessen uit te trekken waar de gemeente zijn voordeel mee kan doen? Binnenkort ontvangt Hilhorst een delegatie uit de gemeente op Nyenrode. 

Beladen term 

Maar niet overal wordt het onderzoek met zoveel enthousiasme begroet. Efficiëntie in publieke dienstverlening is een beladen term in overheidsland. Bij sommige publieke organisaties bestaat de vrees dat het rijk het onderzoek zal aangrijpen om te bezuinigen op gemeenten.

De dienstverlening kan immers efficiënter, als gemeenten maar genoeg investeren in ICT. Dat is wel het laatste wat de onderzoekers willen bewerkstelligen, haast Hilhorst zich te zeggen. ‘Kwaliteit van dienstverlening en efficiëntie gaan samen. Als je op een goede manier investeert, ben je efficiënter en kun je mensen overhouden om bijvoorbeeld meer klantcontact aan de balie te realiseren. Regel de dienstverlening goed in voor de mensen die met digitale dienstverlening uit de voeten kunnen, zodat je meer aandacht kunt besteden aan mensen die dat nodig hebben. Tegelijkertijd blijkt uit ons onderzoek juist ook dat ongelimiteerd investeren in ICT niet helpt.’ 

Dat het om een gevoelig onderwerp gaat, weet Hilhorst als voormalig hoofd van Bureau ICT-toetsing (voorloper van het Adviescollege ICT-toetsing), als geen ander. De suggestie dat gemeenten uit zichzelf niet genoeg investeren in ICT, kan ze niet beamen. ‘Ik denk dat gemeenten over het algemeen minstens zo goed weten hoe ze moeten investeren in ICT als het rijk. Hoe dichter je bij de burgers zelf zit, hoe beter je gevoel kunt krijgen van wat er nodig is. Ik heb zelf bij het rijk de ICT-projecten helpen beoordelen en de afstand tussen beleid en uitvoering is daar wel erg groot. We willen zeker niet suggereren dat het rijk voor anderen moet bedenken wat ze moeten doen.’ 

In dat licht bezien staat er een opvallende aanbeveling in het ESB-artikel: ‘Centrale organisaties die het gemeentelijk beleid beïnvloeden, zoals ministeries of de Algemene Rekenkamer, kunnen overwegen om gemeenten voor te schrijven om een deel van hun subsidies in ICT te investeren, of in hun audits onderzoek te doen naar best-practiceprocessen.’ Wat zullen gemeenten daarvan denken? ‘Deze opmerking is vooral positief bedoeld’, reageert Hilhorst. ‘Ik kan mij voorstellen dat het wat aanmatigend kan overkomen. Maar ik denk dat gemeenten wel echt rekening moeten houden met het feit dat goede ICT-voorzieningen kunnen maken dat de dienstverlening veel beter kan worden ingericht.’