GovUnited wankelt

Na Leiden hebben ook Midden-Drenthe, Zuidhorn en Zaanstad voor de midofficepilot bedankt. Nu zijn er nog maar twee pilotgemeenten over, Steenwijkerland en Winterswijk, die als basis kunnen dienen voor een voor september aangekondigd besluit over de acceptatie van de midoffice, de ‘software as a service’ die Logica moet leveren.

 

Na negen maanden vertraging stellen B en W van Midden-Drenthe dat invoering van het systeem ‘niet binnen de afgesproken termijn met succes afgerond’ is. Het college heeft ‘onvoldoende vertrouwen in de samenwerkingsconstructie GovUnited-Logica om nog langer als pilot in de samenwerking te investeren’, aldus het besluit van vorige week. Afgelopen dinsdag nam Zuidhorn eenzelfde beslissing. De gemeente heeft besloten, zegt burgemeester Bertus Fennema, ‘de midofficesuite niet af te nemen, want het product is nog onvolmaakt’.

 

Beide collegebesluiten zijn opmerkelijk omdat ze genomen zijn nadat het GovUnited-bestuur uitgesproken had juist wel genoeg vertrouwen in Logica te hebben om het respijt te gunnen voor implementatie van zijn ‘Digimeente Midoffice Suite’ bij enkele pilotgemeenten. Het systeem was nog niet ‘productierijp’, maar voldeed voor bijna 80 procent aan de eisen en Logica zou op locatie de laatste fouten eruit kunnen halen. Dan zou 7 september een go/no go-besluit kunnen vallen.

 

Tot de orde geroepen
Volgens GovUnited-voorzitter Peter van der Terp stemde de programmaraad, een soort algemene ledenvergadering, eind juni daarmee in (zie het kader ‘GovUnited kan niet anders dan erin blijven geloven’). Vervolgens blijken in elk geval Midden-Drenthe en Zuidhorn er geen fiducie meer in te hebben. Midden-Drenthe trok november 2007 overigens nog de aandacht met een offerteaanvraag voor een documentmanagementsysteem en werd toen onmiddellijk door GovUnited, dat ook zo’n DMS in het pakket heeft, tot de orde geroepen. De brief, waarmee het college de raad nu informeert over de ontwikkelingen, werpt een ontluisterend licht op het opereren van Logica en vooral GovUnited, dat zich in de marketing laat voorstaan op zijn regierol als sterke opdrachtgever, die de vraag van gemeenten krachtig bundelt (zie het kader ‘Midden-Drenthe maakt van hart geen moordkuil meer’).

 

Vorig jaar zomer, vroeg in het traject, was Leiden al uit de pilot gestapt. Het wilde alleen een DMS omdat het de kern van een midoffice al had. Maar de vrijheid in de keuze van modules bleek niet zo groot als eerder gepresenteerd. Wat Leiden wilde, zou complex en kostbaar worden. En vorige maand hield Zaanstad, met Leiden 100.000+ gemeente in de pilot, het voor gezien. Ook een opmerkelijk besluit, omdat het vlak vóór de GovUnited-programmaraad viel. De gemeente wil haar automatisering op orde hebben als ze volgend jaar in een nieuw gemeentehuis gaat flexwerken en kon volgens wethouder Harm Jan Egberts niet langer wachten.

 

De vier opgestapte pilotgemeenten zijn nog wel GovUnited-lid. Maar Logica moet zijn product nu zien te redden met de twee overgebleven pilotplaatsen: Winterswijk, waar GovUnited-bestuurslid André van Nijkerken wethouder is en vorige maand staatssecretaris Ank Bijleveld een nieuw gemeentehuis opende, en Steenwijkerland, waar Van der Terp wethouder is.

 

Vijftien gemeenten kwijt
Afkalving van het GovUnited-draagvlak doet zich niet alleen voor onder pilotgemeenten. Buiten de vier afgehaakte pilotdeelnemers is het samenwerkingsverband nog elf andere gemeenten kwijtgeraakt, die hun lidmaatschap wel opzegden. Eind juni gaven zeven Oost-Groningse gemeenten er collectief de brui aan en switchten naar Dimpact, ook een midoffice-samenwerkingsverband, dat nu 21 leden telt. De zeven (Bellingwedde, Menterwolde, Pekela, Veendam, Reiderland, Scheemda en Winschoten) werken samen in ‘Oost-Groningen Digitaal’. Pikant is dat Scheemda’s burgemeester Truida Jonkman eerder bestuurslid van GovUnited was. De vertrokken gemeenten stonden bij GovUnited genoteerd met ‘interesse’ voor midoffice-modules, evenals twee andere opzeggers, Stadskanaal en Overbetuwe. De Groningse gemeenten maakten deel uit van een groot samenwerkingsverband van de provincie, twee waterschappen en 25 gemeenten (ELO-Grunn), waarvan in 2007 GovUnited er 22, dankzij een innovatiestimulerende ‘InAxis’-subsidie van BZK, met kortingen voor een lidmaatschap wist te strikken, bijna allemaal slechts met (vrijblijvende) ‘interesse’.

 

De vier voormalige pilotdeelnemers en de vertrokken gemeenten Haren en Tynaarlo echter hadden zich behalve met interesse ook met een ‘voornemen’ aangemeld, de intentie om modules af te nemen. Dat voornemen doen zij nu niet gestand. Bij nog een deelnemer, een samenwerkingsverband van Bedum, De Marne en Winsum, dat met ‘voornemen’ in de aanbestedingsdocumenten had gestaan, heeft GovUnited dit (volgens de gemeenten na een protest over onjuiste registratie, volgens GovUnited na dubbele, niet eenduidige aanmelding) gewijzigd in ‘interesse’. En Leiderdorp, dat met Leiden en twee andere regiogemeenten een shared service center optuigt, laat desgevraagd weten dat sinds Leiden uit de pilot is gestapt, het niet voor de hand ligt dat het in 2007 afgegeven voornemen, ook voor alleen een DMS, ook echt tot afname zal leiden. Zeker niet nu het met de pilot en de oplevering zo gaat ‘knellen’, voegt een woordvoerder eraan toe.

 

Zo zijn er van de 28 deelnemers die met intenties tot afname van in totaal 66 componenten in het bestek stonden, voor zover tot op heden naar buiten is gekomen, nog 20 over, samen genoteerd voor 46 modules. Dus ruim een kwart minder dan geïnteresseerde leveranciers was voorgespiegeld.

 

Juridische kwesties
Ruim anderhalf jaar terug was onzekerheid over wat geleverd zou kunnen worden, de inzet van twee door ICT-leverancier Centric aangespannen rechtszaken. Voer voor aanbestedingsjuristen. Het bestek had aanvankelijk gesteld: "Gemeenten die aangeven dat zij ‘voornemens’ zijn een of meer van de componenten af te nemen, geven aan dat zij (grote) behoefte hebben aan die component(en) en deze in principe willen afnemen. Ook deze gemeenten hebben echter geen afnameverplichting en kunnen desgewenst zelfstandig aanbesteden (buiten GovUnited om) als zij besluiten de betreffende component(en) niet via GovUnited af te nemen." Maar toen daarover door leveranciers vragen werden gesteld, heette het in een ‘nota van inlichtingen’ ineens: "Een gemeente die voor een bepaalde component ‘voornemen’ heeft aangegeven, is voornemens die component af te nemen, behoudens bestuurlijke goedkeuring." Volgens een leveranciersvraag in die nota had GovUnited op een ‘prebid meeting’ gezegd dat gemeenten met voornemens ‘zeker’ opdracht zouden verlenen. Voorts licht GovUnited in dat stuk nog toe: "Het enige voorbehoud dat de gemeenten en daarmee GovUnited moeten maken is de bestuurlijke goedkeuring op gemeentelijk niveau die in een dergelijk geval altijd moet worden verkregen. Slechts het onthouden van bestuurlijke goedkeuring kan reden zijn om het kenbaar gemaakte voornemen terug te draaien. Vanzelfsprekend geldt daarbij dat gemeenten zijn gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de (pre)contractuele beginselen van goede trouw."

 

Ook voor de rechter betoogde GovUnited, althans ICTU, waarvan het formeel onderdeel is, dat gemeenten met voornemens weliswaar nog een finaal bestuurlijk fiat moesten afgeven, maar met sterke argumenten moesten komen om ervan af te zien. Dat overtuigde de rechters, die GovUnited in het gelijk stelden, eerst in kort geding, later in hoger beroep. Na de eerste uitspraak schreef GovUnited aan zijn leden dat er voor gemeenten met een voornemen ‘geen volledige vrijheid van handelen is en zij in beginsel de oplossing dienen af te nemen die uit de aanbesteding zou komen’.

 

De kwestie wordt hier zo uitgebreid opgerakeld omdat het nog altijd een hot issue blijkt. Want met GovUniteds brief over ‘geen volledige vrijheid van handelen’ was de zaak niet afgedaan. Dat blijkt uit een intern document van maart, waarin GovUnited meldt dat in de rechtszaak destijds ‘vergelijkbare vraagstukken centraal stonden als nu’. Over de betekenis van een uitgesproken voornemen bestaat onenigheid. "De contractuele relatie tussen gemeenten en GovUnited geeft aanleiding tot discussie. Alle deelnemers zitten te wachten op een goede vastlegging van afspraken."

 

Afnameplicht betwist
De vorige week teruggetreden pilotgemeente besloot ‘naar GovUnited opnieuw uit te spreken dat Midden-Drenthe geen afneemverplichtingen heeft’. Dat ‘opnieuw’ intrigeert. Het moet na maart zijn gebeurd. In genoemd stuk zegt GovUnited althans dat het enkele malen heeft uitgelegd hoe het zit en daarop ‘zijn geen officiële reacties ontvangen van gemeenten’. Midden-Drenthe laat GovUnited nu verder weten dat het ‘de eerder uitgesproken intentie om bij een positieve audit af te nemen intrekt’. GovUnited ‘stelt niet het product beschikbaar dat zij heeft beloofd en bovendien is het product lang niet op tijd klaar’, concluderen B en W in hun brief aan de raad, en zijn ‘met onze advocaat van oordeel dat we in deze opvatting juridisch sterk staan’. Over een ander risico zijn ze minder zeker: "[…] wanneer GOV over enkele maanden alsnog besluit om het product van Logica niet te accepteren, kan dat leiden tot claims van Logica die via GOV weer bij de deelnemende gemeenten terecht komen. Wij kunnen dat risico voor onze gemeente niet inschatten, zeker niet op geld. Daarvoor is het aantal variabele juridische en financiële factoren te groot."

 

In Zaanstad zegt wethouder Egberts: "Intern hebben veel juristen ernaar gekeken. Die zeggen dat wat we doen, mogelijk is. Als niet-jurist zeg ik: Alle mensen, wat moet ik anders? Ik moet een keuze maken. Maandenlang juridisch gesteggel, daar schiet niemand iets mee op. Zaanstad niet, en GovUnited ook niet."

 

De gespierde statements van GovUnited in diverse documenten over verplichtingen van zijn deelnemers contrasteren nogal met de laconieke wijze, waarop directeur Arjen Hof in februari reageerde op het opzeggen van Haren en Tynaarlo. Volgens hem hield een voornemen tot afname ‘ja, tenzij’ in. "Blijkbaar is bij deze gemeenten sprake van een ‘tenzij’: geen bestuurlijke goedkeuring."

 

Centric-directeur Karim Henkens over de laatste ontwikkelingen: "Je ziet nu dat men ons en de rechter voor het lapje heeft gehouden. Men voelt zich niet gebonden en doet gewoon wat goed uitkomt."

 

GovUnited beschouwde de aanbesteding als mislukt als het minder dan 20 afnemende deelnemers zou vinden. Die werden vorig voorjaar gevonden. Zoals beschreven is nu van 8 van de 28 gemeenten met afneemintenties bekend dat ze toch niet willen meedoen. Van de 20 overige is het onzeker of, maar niet onwaarschijnlijk dat zich daaronder nog meer spijtoptanten bevinden. Eerder noemde Hof naar GovUnited-leden 25 afnemers ‘het conservatieve scenario’. Mediavragen wil de organisatie nu niet beantwoorden. Het programmabureau is druk met belangrijker zaken. Hof, inmiddels tot augustus met vakantie: "Alle aandacht richt zich nu op de oplevering door Logica en de besluitvorming daarover. Daarna zullen wij weer andere vragen beantwoorden."

 

GovUnited kan niet anders dan erin blijven geloven

 

Volgens het oorspronkelijke contract moest Logica, waaraan GovUnited april vorig jaar de midoffice-opdracht definitief gunde, zijn product 15 oktober opleveren bij zes pilotgemeenten, waarna een go/no go-besluit zou vallen over de verdere ‘uitrol’. Omdat kort na de start de aanpak fundamenteel werd gewijzigd, verschoof de deadline naar 1 januari. Men was erachter gekomen dat de voorziening in plaats van ‘procesgericht’, wat veel programmeerwerk vereiste, beter ‘zaakgericht’ kon worden (‘model Dordrecht’), waarbij generieke functionaliteit kan worden ingezet. Na nog meer vertraging werd 1 mei peildatum voor de acceptatieaudit. De audit is uitgevoerd door Deloitte, dat eerder een business case voor GovUnited opstelde.

 

Begin mei bleek het product volgens GovUnited-voorzitter Peter van der Terp voor 35 tot 40 procent aan de eisen te voldoen. Hij liet ook weten dat met Logica een hersteltermijn van een maand was overeengekomen (aan zijn gemeenteraad meldde hij dat GovUnited Logica die termijn had ‘opgelegd’) en dan ‘kun je niet meer terug’. Begin juni moest alles in orde zijn voor een groen licht, anders bleef het rood. Maar 1 juni bleek, opnieuw volgens Van der Terp, bijna 80 procent van de normen te worden gehaald. En eind van die maand dat het licht ook op oranje kon. Logica had voorgesteld, ook omdat een aantal normen alleen getoetst kan worden als het systeem operationeel is, het product bij enkele pilotgemeenten in werking te stellen en dan de resterende tekortkomingen te verhelpen. Daarvoor toonde het bestuur zich gevoelig en gaf Logica tot september (zegt Van der Terp) of oktober (volgens Midden-Drenthe) gelegenheid de onderneming succesvol af te ronden.

 

Kort na de aansluitende programmaraad, waar het bestuur GovUnited-leden inlichtte over de stand van zaken, zei Van der Terp: "Hij was drukbezocht. De sfeer was wel onrustig. Men gaat het van een afstand bekijken. Hoeveel vertrouwen hebben we er nog in? Maar er is wel een besef van solidair zijn met elkaar, ook bij de gemeenten die niet van plan zijn af te nemen. We weten dat we een innovatief traject zijn begonnen. Ik zou niet weten welke andere oplossing zo ver is. Nee, ook Dimpact niet. Niet met zaakgericht werken. Er heerst het besef dat men op dit moment bij de goede club zit. Nee, een gevoel dat we met de rug tegen de muur staan heb ik niet. Als in mei niet zo veel verbetering was bereikt, was anders besloten. Zaken worden nu op locatie opgelost. Als het een standaardpakket was geweest, was alles afgelopen. Maar we hebben een schets ingeleverd en beseffen dat de fabrikant niet alles kan waarmaken. Voor hem is het ook nieuw. Maar we hebben er nog voldoende vertrouwen in."

 

Midden-Drenthe maakt van hart geen moordkuil meer

 

De brief van B en W van ex-pilotgemeente Midden-Drenthe aan de gemeenteraad (‘Onderwerp: GOVUnited’) breekt met de geslotenheid, waarin ontwikkelingen binnen en rond GovUnited zich pleegden te voltrekken:

 

"Al vrij snel na de aanbestedingsprocedure blijkt dat het bestek […] niet voldoende concreet is en niet voldoende in de behoeften van gemeenten voorziet."
"Gaande de rit wordt steeds duidelijker dat Logica niet in staat is om binnen de afgesproken termijn het afgesproken product te leveren. Bovendien wijzigt Logica haar koers door niet meer mee te bouwen aan het model Dordrecht, maar zich zo kaal mogelijk te richten op de eisen uit het oorspronkelijke bestek. Daarmee vermindert ons vertrouwen in het product van Logica èn in de betrouwbaarheid van Logica als zakelijk partner."
"De situatie wordt ingewikkelder als ook het dagelijks bestuur en de directie van GOV feitelijk afstand gaan nemen van de gemaakte afspraken over de ontwikkeling van een product à la Dordrecht."
"Uiteindelijk [1 juni] blijkt het product van Logica niet aan de eisen te voldoen, zelfs niet aan de basale eisen uit het oorspronkelijke bestek."
"Onze gemeentesecretaris […] adviseert het dagelijks bestuur dringend om nu het besluit te nemen het product van Logica niet te accepteren. Hij formuleert dat zelfde standpunt ook in de zogeheten programmaraad van 29 juni 2009. Desondanks besluit GOV om Logica niet op een zakelijke manier stevig aan te pakken, maar kiest GOV er eind juni 2009 opnieuw voor om Logica tot 1 oktober 2009 extra tijd te gunnen voordat GOV besluit om het product van Logica al dan niet te accepteren. Daarbij is op voorhand niet uit te sluiten dat na 1 oktober een nieuwe herstelperiode in zicht komt."
"[…] de communicatie vanuit GOV verloopt stroef, afspraken worden niet voldoende nageleefd en er wordt een veel positiever beeld van het product van Logica geschetst dan realistisch is. Onze inbreng als pilot wordt steeds kleiner. Daarnaast zet GOV gemeenten onder druk met de boodschap dat GOV in het verleden uitgesproken intenties interpreteert als een verplichting om het product van Logica ook daadwerkelijk af te nemen. Zonodig zal GOV gemeenten daarvoor juridisch aanspreken. Een bijzondere aanpak, als je die afzet tegen de softe aanpak van Logica als leverancier."

 

Peter Mom