Digitalisering blijft steken

Te veel rijksprogramma’s, te weinig doelmatigheid

Toenmalig minister van Binnenlandse Zaken Plasterk schreef in 2013 in zijn visiebrief ‘Digitale overheid’ dat burgers en bedrijven uiterlijk in 2017 al hun zaken met de overheid digitaal kunnen afhandelen. Een te ambitieuze missie. Zo’n drie op de tien ambtenaren schatten dat dit volledige digitale contact zich pas tussen 2020 en 2025 gaat voltrekken; een even groot percentage verwacht het pas na die tijd. En is er zelfs een aanzienlijk deel van het ambtenarenkorps (30 procent) ) dat de hoop op volledig digitaal contact tussen de overheid enerzijds en burgers en ondernemingen anderzijds min of meer heeft opgegeven. Zij verwachten niet dat het ooit zo ver komt.

Dat blijkt uit onderzoek van I&O Research en Binnenlands Bestuur onder meer dan 1.400 ambtenaren en werknemers van semi-overheidsinstellingen. Geen wonder dat slechts 1 procent vindt dat inmiddels aan Plasterks doelstelling is voldaan. Bijna een derde (32 procent) denkt pas ongeveer halverwege te zijn met de digitale missie en voor één op de vijf (21 procent) is dat streven naar 100 procent digitaal nóg verder verwijderd.

‘Wat uit de uitkomsten vooral spreekt, is een zekere frustratie bij ambtenaren’, zegt I&O-onderzoeker Peter Kanne. ‘Bijna niemand is tegen de doelstelling – digitalisering van overheidsdiensten – maar het gaat betrokkenen allemaal niet snel en doelmatig genoeg. Ze lijken zich in de steek gelaten te voelen.’

Veel kritiek
Landelijke programma’s die de digitalisering van de overheid moesten ondersteunen, ondervinden veel kritiek. Het kabinet gaf sinds 2015 jaarlijks een miljoen euro uit aan het programma Digitaal 2017. Ook werd de Digitale Agenda 2020 in het leven geroepen, zijn er diverse activiteiten van de Digicommissaris geweest, was er het Digiprogramma en nieuwe wetgeving zoals de wet GDI (Generieke Digitale Infrastructuur).

Het merendeel van de gemeenteambtenaren (58 procent) vindt het onduidelijk of deze vanuit Binnenlandse Zaken opgezette programma’s wel iets hebben bijgedragen aan de digitalisering van gemeenten. Bijna de helft vindt dat er te veel van deze digitale programma’s zijn en 40 procent mist doelmatigheid. Ook ambtenaren van de digitaal meest volwassen gemeenten betwijfelen de meerwaarde van een rijksprogramma als Digitaal 2017. Slechts één op de vijf is het eens met de stelling dat hun gemeente het niet zonder Digitaal 2017 had gekund.

In een toelichting op hun antwoorden schrijven ambtenaren bijvoorbeeld dat ministeries bij digitalisering ‘volstrekt langs elkaar heen werken’ en dat er ‘onvoldoende regie wordt gevoerd waarbij standaardisatie onnodig traag verloopt’.

Van de overheidsprogramma’s wordt de ‘Digitale Agenda 2020’ van VNG Realisatie het meest genoemd (14 procent) als programma dat echt heeft bijgedragen aan de digitalisering. Vooral gemeenteambtenaren (27 procent) waarderen dit programma. Digitaal 2017 wordt door maar 11 procent als meerwaarde genoemd. Toch zijn de rijksprogramma’s volgens Hugo Aalders, directeur VNG Realisatie, wel degelijk nuttig geweest voor gemeenten. ‘Al ben ik het eens met de conclusie dat de onderlinge coördinatie beter had gekund.’

Volgens Aalders is ook een gebrek aan eensgezindheid onder gemeenten een belangrijke belemmering voor innovatie geweest. ‘Voor een aantal onderwerpen hebben we de rijksoverheid nodig, zoals de doorontwikkeling van de Generieke Digitale Infrastructuur. De versnelling van de digitalisering moet echter vooral komen vanuit gemeenten zelf.’

Wetgeving
Over de digitalisering van hun eigen gemeente zijn iets meer dan vier op de tien gemeenteambtenaren tamelijk tot zeer tevreden. Slechts één op de vijf is ontevreden over de resultaten. Toch geeft een royale meerderheid van de gemeenteambtenaren (63 procent) aan dat hun gemeente minder snel digitaliseert dan de rest van de samenleving. Onder ambtenaren die gespecialiseerd zijn in ict is het aandeel dat vindt dat gemeenten achterblijven nog hoger: 80 procent.

Er worden diverse redenen voor deze achterstand aangedragen. Een gebrek aan budget binnen de gemeentelijke organisatie (42 procent), langlopende contracten met ict-aanbieders (43 procent), maar ook de onmogelijkheid om gekwalificeerd personeel aan te trekken (34 procent). Ook wetgeving kan digitalisering in de weg zitten. Vier op de tien ambtenaren zijn het eens met de stelling dat wetgeving digitalisering onnodig moeilijk maakt.

Dit verbaast Corien Prins, voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) niet, aangezien ze deze geluiden met name over privacywetgeving vaker van ambtenaren hoort. ‘Nu is in de enquête niet duidelijk om welke wetgeving dit precies gaat, maar ik ben het er niet mee eens dat dit een belemmering zou zijn. Wanneer een gemeente bij een digitaliseringsproject op tijd juridische expertise bij de ontwikkeling betrekt, is wetgeving lang niet altijd meer een sta in de weg.’

De resultaten van de enquête geven volgens Prins ‘in algemene zin een behoorlijk pessimistisch beeld’. Ze noemt de plannen voor overheidsdigitalisering onder leiding van minister Plasterk ‘groots en ambitieus’. Die aanpak werkte gezien de ontevredenheid in de praktijk niet altijd goed. ‘Je kan allerlei grote doelstellingen bedenken, maar ict is daarvoor te weerbarstig. Het gaat daarom niet zo makkelijk.’ Technologie kan volgens Prins bijvoorbeeld alweer verouderd zijn wanneer plannen eindelijk zijn afgerond.

Meer samenwerken
De conclusie uit het onderzoek dat gemeentelijke dienstverlening nog lang niet overal online beschikbaar is, herkent Aalders (VNG Realisatie) zeker. ‘Net als de conclusie dat het heel lastig is om als gemeente de juiste IT-expertise aan te trekken. Daarom is het heel belangrijk dat gemeenten veel meer samenwerken.

Gelukkig doen ze dat ook, in toenemende mate. De Informatiebeveiligingsdienst voor gemeenten is daar een goed voorbeeld van: daar is alle expertise op dit gebied gebundeld; expertise die gemeenten afzonderlijk nooit in eigen huis kunnen hebben. Het is ook mooi om te zien dat de Digitale Agenda 2020 goed wordt beoordeeld, dat betekent dat de elementen die we daarin oppakken aansluiten bij waar gemeenten behoefte aan hebben.’

In de relatief nieuwe aanpak ‘Samen Organiseren’ van gemeenten heeft Aalders veel vertrouwen. ‘Veelbelovende lokale initiatieven opschalen, zodat ze door alle gemeenten gebruikt kunnen worden. Ik denk dat samen optrekken hier het sleutelwoord is. Oók met IT-leveranciers, want daar zit veel kennis en expertise. Als we de krachten bundelen, dan lopen we die achterstand op het bedrijfsleven in.’

‘Ik zou het huidige kabinet aanraden om ambitieuze plannen en doelstellingen te vermijden en kleinere stappen te nemen die wél goed uitgevoerd worden’, stelt Prins van de WRR. Ze benadrukt ook dat beleid en uitvoering goed met elkaar moeten afstemmen tijdens de ontwikkeling van een project. Nog te vaak gebeurt dit onvoldoende. ‘Met de WRR hebben we dit in 2011 al geconstateerd in het rapport I-Overheid. Het gebeurt regelmatig dat er onderdelen van de overheid gedigitaliseerd worden, maar dat deze uiteindelijk niet goed werken in of met de bestaande systemen. Veel overheden worstelen met de uitvoerbaarheid van de vernieuwingen die van bovenaf op worden gelegd. Daar moet van tevoren beter over nagedacht worden.’

Verschillen in evaluaties
Wie de enquête-antwoorden van ambtenaren die digitalisering van binnenuit meemaken afzet tegen de eerdere evaluatie van het programma Digitaal 2017 in opdracht van BZK, constateert aanzienlijke verschillen in tevredenheid. Bij die laatste evaluatie waren voornamelijk gesprekspartners van het ministerie zelf en de koepelorganisaties betrokken. Behalve de conclusie dat ‘er heel wat bereikt is’ waren er ook punten van kritiek: er werd aangegeven dat het niet altijd meeviel om te reflecteren op het programma, zo valt te lezen. ‘Omdat ook externe factoren hun invloed hebben en omdat de scheidslijn tussen het programma en andere initiatieven voor sommigen troebel was.’ De ‘afzender’ van een digitaal instrument of initiatief stond bij betrokkenen niet altijd helder op het netvlies.

‘Want er zijn verschillende partijen die zich richten op het verbeteren van de (digitale) dienstverlening. Naast BZK en EZ gaat het dan bijvoorbeeld om de Digicommissaris en VNG/KING.’ De gesprekspartners gaven aan dat een hoger budget het programma ‘een meer faciliterende rol’ had kunnen geven en zo voor nog meer ondersteuning had kunnen zorgen. De gedachte van het programma Digitaal 2017 was om de ontwikkeling van de digitale overheid ‘te stimuleren vanuit verschillende rollen’. Daarbij werden agendering, onderzoek, monitoring, communicatie, facilitering en rapportage genoemd. De overheidsorganisaties waren voor financiering van hun projecten en initiatieven wel op zichzelf aangewezen.

Reactie Binnenlandse Zaken op onderzoek 

‘Het onderzoek bevestigt voor mij het belang van mijn opdracht’, reageert staatssecretaris Knops (Binnenlandse Zaken) op de resultaten. ‘Digitalisering is een grote prioriteit voor het kabinet-Rutte III. We zijn begonnen met een nieuwe governancestructuur neer te zetten om meer waarborgen in te bouwen bij samenwerking en coördinatie tussen overheidsorganisaties. Als staatssecretaris ben ik verantwoordelijk voor de digitale overheid. Ik werk binnen het kabinet nauw samen met vooral de ministeries van Economische Zaken en Justitie en Veiligheid aan een brede digitaliseringsstrategie waarin de ambities voor de komende jaren uiteengezet worden.

De uitgangspunten zijn: gebruikersgemak, toegankelijkheid en veiligheid. Direct na mijn aantreden is bijvoorbeeld het verbeteren van MijnOverheid direct ter hand genomen. De rijksoverheid moet hierin ook samen optrekken met gemeenten en succesvolle lokale initiatieven ruimte geven op te schalen. De Wet Digitale Overheid regelt betere en veiligere methoden voor burgers en bedrijven om zaken te doen met de overheid. De wet ligt nu voor bij de Raad van State en treedt volgens planning 1 januari 2019 in werking.’