Informatie ontkokeren

‘Eén gezin, één plan, één regisseur’ klinkt mooi. Maar  gaat dat werken zonder één landelijk informatie­systeem? Als een van de vijf Living Labs probeert Utrecht de drie sporen in het sociaal domein te ontsluiten. ‘Elk eilandje automatiseren kan niet.’

De komende decentralisaties leven volop. Gemeenten zijn aan het bedenken hoe ze het kwetsbare deel van hun inwoners gaan ondersteunen en hoe ze hun organisatie daarop inrichten. Het moet integraal én goedkoper. Dat betekent dat ook de informatievoorziening over die inwoners op de schop moet. Een ‘regisseur’ moet immers ten minste zicht hebben op welke instanties een probleem­gezin proberen te helpen. En het vergaren van die informatie moet geen kostbare speurtocht worden door allerlei losse domeinsystemen.

‘Er is hier al ingezien dat we het met die decentralisaties op de oude manier niet gaan halen’, zegt Pieter in ’t Hout, sinds begin 2013 informatie- en procesmanager maatschappelijke ontwikkeling bij de gemeente Utrecht. ‘We hebben al geëxperimenteerd met buurtteams en laagdrempelige basiszorg. Deze experimenten werden ondersteund met bestaande informatiesystemen, waartussen totaal geen verbinding was en waar we op termijn veel geld mee kwijt zouden zijn.’

In die constatering stond Utrecht niet bepaald alleen, zo voorzagen ook de VNG en KING. Zouden gemeenten dit probleem niet samen moeten aanpakken?

VNG liet KING de Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein (VISD) uitvoeren, waarvan de resultaten deze zomer beschikbaar kwamen. ‘We hebben de mogelijke bouwstenen van die informatievoorziening onderzocht’, zegt Joost Broumels, projectleider VISD bij KING. ‘Er gaat veel veranderen rond toeleiding naar de zorg; hoe ga je dat nou organiseren? Wie schuiven er rond de keukentafel aan en wat heb je dan nodig om een goed plan te maken, vroeg te kunnen signaleren en regie te kunnen voeren? En hoe ga je de verantwoording informatiekundig ondersteunen? En dat alles binnen de geldende juridische kaders.’

Draagvlak
Aan belangstelling had de VISD geen gebrek. De aanvankelijke dertien deelnemende gemeenten kregen gezelschap van tientallen andere gemeenten, koepels en departementen. ‘Het draagvlak voor de gezamenlijkheid is er’, zegt Hans Versteeg, projectleider informatievoorziening decentralisaties van de VNG. Maar het is nog maar een eerste aanzet. ‘Die informatievoorziening heeft veel aspecten en alles in één keer oplossen, dat gaat niet lukken.’

Wat zouden alle gemeenten dan concreet op dezelfde manier kunnen gaan doen? Versteeg: ‘Uit de VISD blijkt dat de randvoorwaarden generiek zijn. Maar welk systeem je uiteindelijk kiest, daar zullen de gemeenten hun eigen keuzes in maken. Daarom hebben we ook bewust gezegd: we gaan niet één landelijk systeem neerzetten. Dat wordt te groot en te ingewikkeld, terwijl het domein zelf nog volop in beweging is. En je zou daarnaast ook geen recht doen aan de decentralisatie­gedachte waarin gemeenten echt zelf keuzen moeten kunnen maken.’

Ook privacy blijkt een flinke hobbel. De gegevensbescherming zit vastgebakken aan de verkokering waar de decentralisaties nu juist een einde aan willen maken. Het College Bescherming Persoonsgegevens waarschuwde er onlangs nog eens voor: het op één hoop gooien van al die persoonlijke gegevens mag simpelweg niet van de privacywet.

In de VISD constateren VNG en KING dat er een integraal juridisch kader nodig is voor de gegevens­uitwisseling. Een convenant tussen partijen in het sociaal domein over de omgang met gegevensuitwisseling zou op korte termijn soelaas kunnen bieden. Versteeg: ‘Bij complexe gezinssituaties wil je graag dat professionals uit schuldhulpverlening en jeugdzorg er met elkaar over kunnen praten.’

Maar hoe zit het dan met dat ‘ene dossier’ dat vaak voorkomt in varianten op de slogan ‘één gezin, één plan, één regisseur’? Versteeg: ‘Dat ene dossier gaat er niet komen. Elke organisatie die iets aan dienstverlening doet, voert zijn eigen dossier en dat blijft zo. Nieuw is dat je overzicht krijgt over hoe die dossiers met elkaar samenhangen. Maar daar zit geen inhoudelijke informatie in.’

Hij ziet in het Digitaal Klant Dossier (DKD) uit de werk&inkomenketen een goed voorbeeld van hoe zo’n gedistribueerd dossier kan worden opgezet.

Procesmanagers en automatiseerders moeten elkaar wel vinden om de 3D-informatievoorziening vorm te geven. Versteeg: ‘Het gaat vooral over hoe je met elkaar werkt en daarbij is informatie van belang. Uiteindelijk  gebruik je ict om die informatie op een goede plek te krijgen. Maar het is bij uitstek níet een ict-project. Ik vind het leuk om te zien dat ook managers ‘3D’ dat snappen. Je moet vanuit de business redeneren.’

Living Labs
Dat laatste is ook precies wat Pieter in ‘t Hout zegt te doen. Hij is voortrekker van een plan dat Utrecht de komende anderhalf jaar als ‘Living Lab’ in de praktijk gaat brengen en waarin de ideeën uit de VISD worden getoetst. Eindhoven, Enschede, Zaanstad en Leeuwarden zijn de andere deelnemende gemeenten (plus het platform Digitale Steden Agenda).

In ’t Hout schetst de drie sporen in het sociaal domein. Het zelforganiserend vermogen van de burger, waar een groeiend deel van de hulp vandaan zal moeten komen. De basiszorg waarin de nieuwe buurtteams en andere eerstelijnsvoorzieningen hun werk doen. En ten slotte de aanvullende zorg, doorgaans van gespecialiseerde gemeentelijke of externe instanties.

Voor de basiszorg (spoor twee) voorziet In ’t Hout voor de gemeente Utrecht een tijdelijk ‘kortetermijnsysteem’. ‘In die basiszorg is het nieuw dat we eerst naar het probleem van de burger gaan kijken en de afweging maken of die burger het misschien zelf kan oplossen. Het kortetermijnsysteem voor de regie moet dat ondersteunen.’

Elk bestaand systeem heeft zo zijn eigen sterke en zwakke plekken. ‘We gaan nu kijken of we met VNG en KING nette koppelvlakken en standaarden kunnen definiëren, zodat die systemen onderling goed kunnen communiceren. Wij gaan daarbij vooral uit van de regiefunctie. Er zijn nu slechts een paar leveranciers op de markt die dat bieden.’

In ’t Hout wil dat tijdelijke systeem snel implementeren. Na twee jaar moet dat vervolgens door een geolied nieuw systeem worden vervangen. ‘Maar het is nog wel de vraag hoe de leveranciers doorontwikkelen. Wij willen voor eind volgend jaar een systeem hebben staan waarin we in elk geval kunnen registreren en verbindingen kunnen leggen tussen de regisseurs.’

Veelkoppig monster
Alles in één keer oplossen is dus bij voorbaat al geen optie, mede omdat organisatorisch nog niet alles vastligt. Chief information officer Siem Huijsman, lid van de concerndirectie van de gemeente Utrecht, ziet van iets grotere afstand ook dat de aanpak van de informatievoorziening in het sociale domein een veelkoppig monster is. ‘Ik denk dat de aanpak om te kijken wat wel en wat niet werkt, goed is. Tegelijkertijd proberen we te zorgen dat de informatievoorziening in een breder landschap aansluit. Maar iedere gemeente heeft zijn eigen landschap.’

Dat merkt Huijsman ook binnen het verband Wigo4it, waarin de vier grote steden een deel van hun software gemeenschappelijk vormgeven. ‘En we zijn ook nog bezig met de verzelfstandiging van de belastingen. We proberen de goede ‘knips’ in het landschap aan te brengen – ieder eilandje automatiseren kan niet. Als je anderhalf jaar dingen gaat uitvinden, moet je wat mij betreft zorgen dat er koppelvlakken tussen de systemen zijn en dat je zo los mogelijk koppelt naar de omgeving.’

‘De huidige informatie-architectuur is dat de klant met zijn vraag direct de backoffice wordt ingetrokken’, stelt In ’t Hout. ‘Maar je wilt als gemeente nu juist voorkomen dat een klant meteen een product gaat aanvragen. Dat is een hele andere manier van werken.’

Een ander nieuw Utrechts systeem moet juist het zelforganiserend vermogen (spoor 1) gaan ondersteunen: het ‘burger 2 burger’-platform. ‘We constateren dat er een heleboel platforms zijn en dat het heel moeilijk te meten is wat burgers daaraan hebben. Een burger die een hulpvraag heeft, moet kunnen kijken of er andere burgers zijn die kunnen helpen. We willen inventariseren welke risico’s we daarmee lopen, of we aansprakelijk zijn, hoe je knurften kunt weren. Op basis daarvan gaan we een voorzet voor dat platform geven.’

Uiteindelijk moet dat platform onderdeel van het totaalplan worden. Een buurtregisseur zal dan dat platform ook intensief gebruiken. ‘De koppelvlakken tussen de sporen worden dus heel belangrijk.’

In ’t Hout vestigt ook nog hoop op ‘big data’; analyse van de gegevens uit het hele sociale domein. ‘Omdat er zoveel nieuwe partijen ontstaan, denken we dat er een nieuwe manier van sturen en verantwoorden nodig is. Maar onderzoeksbureaus zijn duur en traag. In het veld wil je sneller kunnen bijsturen. Daarom willen wel een experiment met Big Data gaan doen.’

Utrecht is nog maar net bezig, maar één advies heeft In ’t Hout wel voor andere gemeenten: ‘Maak één persoon verantwoordelijk voor de informatievoorziening in het hele sociale domein. Als dat er drie zijn, gaat het niet werken. En probeer de complexiteit in de IT-opgave te beperken door kleine gerichte stappen naar het einddoel te zetten. De eerste stap naar bijvoorbeeld een regiesysteem is niet zo ingewikkeld.’

Pragmatische aanpak voor eerste anderhalf jaar
De VNG heeft een voorstel klaar voor een landelijke aanpak van de informatievoorziening rond de decentralisaties, dat op 29 november wordt voorgelegd aan de leden. Voor het plan is 8 miljoen euro uit het gemeentefonds nodig. Het plan is een vervolg op de Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein (VISD). Het VNG-bestuur stelt nu een pragmatische aanpak voor gedurende een periode van anderhalf jaar. Een ‘grootschalige en meerjarige ict-aanpak’ is onverantwoord, vindt de VNG. ‘Het sociaal domein is té complex en nog té veel in beweging om nu vanuit een gezamenlijke aanpak aan te sturen op een integrale gemeentelijke informatievoorziening voor het sociaal domein.’

Naast de vijf Living Labs zal een landelijk ondersteuningsprogramma daarbij standaarden ontwikkelen en de bevindingen uit de vijf gemeenten generiek en beschikbaar maken voor álle gemeenten.

In een zogeheten ‘Starting Gate’ (Gateway Review), waarbij vanuit vergelijkbare bestuurlijke kringen naar een dergelijke kwestie wordt gekeken, is in september geconstateerd dat er zeker het nodige bestuurlijke draagvlak is voor een gezamenlijke aanpak. Wel zien de onderzoekers een aantal risico’s, waardoor het project de code ‘oranje-rood’ meekreeg. De zorgen betreffen de complexiteit, het grote aantal autonome stakeholders, de onzekerheden over de decentralistietrajecten en de beperkte tijd voor de invoering.

Ook na lezing van de concept-VNG-aanpak blijven er bij het review-team vragen: ‘Is de oplossing voor het multi-probleem gezin nu prioritair – wetende dat dit om een beperkt aantal gevallen gaat – of moet het operationaliseren van de bulk voorrang krijgen? Mocht blijken dat het hier gaat om zeer schrijnende situaties, kijk dan wat er nodig is om de aanpak daarvan te ondersteunen in plaats van het als basisrandvoorwaarde voor de totale benadering te positioneren.’ En: ‘Wordt door de gekozen benadering de complexiteit niet vergroot in plaats van gereduceerd? Want de transities in de verschillende kolommen zijn al behoorlijk complex en onder weg.’ Het ReviewTeam geeft in overweging om bij de bestaande transities te beginnen en eerst in de afzonderlijke kolommen zaken op orde te brengen. Vervolgens kan worden gezocht naar eenvoudige koppelingen tussen de kolommen om tot een meer integrale benadering te komen.