Data brengen de burger in beeld

Enschede koopt gegevens van commerciële partijen

Met weinig geld en onvoldoende informatie en kennis nam de gemeente Enschede in 2015 de zorgtaken over van het rijk. ‘Het was een roerige periode, maar achteraf gezien is het allemaal heel erg goed verlopen’, zegt wethouder Eelco Eerenberg (D66). ‘Dat iedereen die het nodig heeft zijn zorg en ondersteuning bleef ontvangen, was het voornaamste. Er was maar weinig tijd om de overgang te realiseren. Daardoor is er nog veel ruimte voor verbetering. In dat stadium zijn we nu aangekomen.’

De gemeente Enschede zag na de decentralisaties tal van aanvragen voor zorg binnenkomen, maar had geen idee wie de aanvragers eigenlijk waren, hoe hun persoonlijke situatie eruit zag en welke diensten de aanvragers nog meer afnamen bij de gemeente. ‘Zoals een ondernemer zijn klanten wil leren begrijpen, zo wilden wij dat ook’, legt controller sociaal domein Eelco de Winter uit. Het vergroten van de kennis over klanten van de gemeente staat nog in de kinderschoenen.

‘Daarbij moet je denken aan inkomensverschillen tussen de verschillende doelgroepen, welk opleidingsniveau de klant heeft, of er sprake is van stapeling in de gemeentelijke producten, maar ook op welke wijze de klant het liefst wordt geïnformeerd door de gemeente.’

Die kennis kan zowel de gemeente als haar inwoners veel voordelen opleveren. ‘We weten dankzij de data vanuit welke buurt er een beroep wordt gedaan op een product uit het sociaal domein. Vervolgens kunnen we beter inspelen op de vraag vanuit die wijk’, vertelt De Winter. ‘Voordat we hiermee werkten, zagen we alleen maar hoeveel aanvragen er bij de gemeente waren voor een bepaalde vorm van jeugdzorg. Daarmee begrepen we de burger nog niet. En wisten we ook niet of die nog meer producten bij ons afnam dan alleen jeugdzorg.’

Nieuwe inzichten
Het leidde tot nieuwe inzichten. Volgens De Winter komt een stapeling van producten vaker door bij gezinnen met een laag inkomen. Specifieke problemen als autisme en dyslexie komen juist weer vaker voor bij gezinnen met hogere inkomens. ‘Dat is belangrijk om te weten bij het maken van beleid. Denk bijvoorbeeld aan dyslexie, een fenomeen dat zich in Enschede vooral bij een paar scholen concentreert. Er volgt bij constatering een verwijzing van de huisarts, waarna wij producten voor de kinderen met dyslexie inkopen. Daar gaat veel geld in zitten. Als gemeente kunnen we, aan de hand van de nieuwe cijfers, op deze scholen ook vaste medewerkers aanstellen die zich richten op dyslexie.’

De gemeente heeft eerder al eens bekeken welke gezinnen in Enschede de meeste kosten voor de gemeente veroorzaken, aldus Eerenberg. Het bleek een zeer waardevol project. ‘Het liet ons zien hoe een simpele verkeersboete het leven van een gezin compleet overhoop kan halen. Het CJIB krijgt de boete bij een gezin met schulden niet geëind, en er komen een heleboel problemen bij. Soms nemen deurwaarders een auto in beslag, om zo de rekeningen te innen. Dat is hun goed recht, maar vervolgens moet er wel leerlingenvervoer worden geregeld voor de kinderen van het gezin. Dat is voor de gemeente ontzettend duur.’ Inmiddels regelt de gemeente in overleg met wijkteams alternatieve betalingsregelingen voor bepaalde bewoners. Eerenberg: ‘Maar dan moet je wel op de hoogte zijn van de situatie van die bewoners.’

Om die situatie goed te kunnen doorgronden, hebben gemeenten data nodig. Enschede heeft die zelf al in huis via het informatieuitwisselingssysteem Suwinet, maar vanwege de strenge voorwaarden kan de gemeente die niet gebruiken. Daarom zijn gemeenten voor meer informatie over hun zorgklanten genoodzaakt een oplossing buitenshuis te vinden. Het was één van de redenen voor Enschede om over te gaan tot het kopen van geanonimiseerde gegevens over de bewoners, aldus Eerenberg en De Winter. ‘Die informatie wordt inderdaad geleverd door commerciële partijen. Zij bouwen hun databestanden op vanuit ‘harde’ bronnen zoals het Kadaster of de kentekenregistratie. Ook verzekeraars en banken kunnen informatie leveren. De data worden gevalideerd en verder aangevuld met informatie van andere partijen. Vervolgens worden er profielen gemaakt van de burgers. Dit doen bedrijven als Google en Facebook al heel lang.’

Geanonimiseerd
De profielen zijn geanonimiseerd, waardoor niet te achterhalen is welk persoon achter het profiel schuilgaat. Er kan zodoende door de gemeente alleen op postcodeniveau worden gekeken naar de vraag naar producten binnen het sociaal domein. Een bewuste keuze.

Eerenberg en De Winter juichen een datagedreven overheid toe, maar vinden het beschermen van de privacy van de burgers tegelijkertijd ook belangrijk. ‘Privacy is een groot dilemma voor alle gemeenten en het speelt op meerdere terreinen. Zo stijgt de veiligheid wanneer je de hele binnenstad volhangt met camera’s met gezichtsherkenning, maar de privacy-prijs is dan veel te hoog.’

De persoonsgegevens van inwoners worden versleuteld met een uitgebreide code. Vervolgens worden die codes weer aan elkaar gekoppeld. De enige mogelijkheid die Enschede met de data zodoende heeft is het waarnemen van de trends in de verschillende wijken. Maar ook dit werpt een discussie op: je zou er, bijvoorbeeld, nog wel uit kunnen aflezen dat in bepaalde huishoudens een verhoogde kans bestaat op kindermishandeling.

‘Maar wat ga je daarmee doen?’, vraagt De Winter zich af. ‘Aanbellen bij mensen en zeggen dat de kans groot is dat er kindermishandeling gaande is? De huidige én nieuwe privacywetten stellen dat dit absoluut niet kan.’ De data maken het voor de gemeente ondanks de discussie wel mogelijk om beter beleid te voeren, zo leggen De Winter en Eerenberg uit. ‘Met die informatie kunnen we bepaalde keuzes beter onderbouwen. Zo is het beroep op de participatiewet niet in iedere wijk hetzelfde, net als de vraag naar jeugdzorg. De inzet van wijkteams is in de ene wijk dus groter dan in de andere, daar kun je bij het maken van voorzieningen op inspelen. Het zijn dan geen standaard generieke keuzes meer, maar het is maatwerk waardoor je je middelen beter verdeelt.’

Volgens De Winter moet de gemeentelijke aanpak in het sociaal domein een stuk eenvoudiger kunnen worden georganiseerd dan nu het geval is. ‘We zijn goed op weg. Om het nog simpeler te maken moet je kijken naar trends in de afname van zorgproducten. Mensen die vaak specialistische jeugdzorg ontvangen, hebben ook vaak te maken met de participatiewet.’

Kleine proeftuin
Enschede is nu zo’n half jaar bezig als onderdeel van ‘een kleine proeftuin’ van het samenwerkingsverband Dimpact, waar de gemeente één van grondleggers van is. ‘We bekijken met deze groep waar we als gemeente tegenaan lopen qua privacy-maatregelen’, zegt De Winter. De gemeente werkt onder meer samen met Scamander, Universiteit Twente, het kennispunt Twente en Saxion Hogescholen. ‘We hebben een datawarehouse gerealiseerd met gestructureerde data van de gemeente over de Wmo, de jeugdzorg en eind van dit jaar ook over de participatiewet. Daarnaast zijn we intern twee medewerkers als analist aan het opleiden. Uit de data kunnen we eenvoudig beleidsinformatie uit halen.’

Voorlopig heeft het project nog even tijd nodig om echt resultaat te boeken. ‘De oudste gegevens die we hebben komen uit 2015, maar die data waren nog erg vervuild. 2016 is pas het eerste jaar waar we goede data van hebben, maar met één jaar kun je nog geen trend zien.’ ‘Sinds de decentralisaties voelt het door de vele onzekerheden alsof we in het sociale domein sturen in het donker’, vult Eerenberg aan. ‘Door het datawarehouse wordt een klein lichtje opgestoken, waardoor er meer duidelijk wordt.’

Het wordt tijd, vinden de twee. Albert Heijn past deze vorm van datagedreven sturing immers al jaren toe. Eerenberg: ‘Wij geloven dat een datagedreven gemeente de toekomst heeft. Zo kunnen we het geld slimmer uitgeven, want er moet nog altijd worden bezuinigd in het sociaal domein. Het voorbeeld met dyslexie laat zien dat je met meer informatie de aard van sommige problemen beter kunt achterhalen. Zo voorkom je dat geld aan overbodige zaken wordt uitgegeven.’

‘Standaardiseer die data nu eens’
Eerenberg, die een achtergrond als informaticus heeft, gelooft dat er ook met standaardisatie in databases voor gemeenten nog een hoop is te winnen. ‘We gebruiken nu veel verschillende databases binnen de overheid. We moeten met heel Nederland hier een grote standaardisatieslag maken. De data van de ministeries, de zorgverzekeraars en gemeenten worden in verschillende vormen en maten aangeleverd. De verschillen maken het lastig om de data aan elkaar te koppelen, terwijl dat juist fantastische inzichten kan geven.’ Enschede komt daar op kleine schaal in de praktijk nu ook al achter. ‘We hebben nu uniforme data van de wijken, maar wanneer we daar nieuwe data aan toe willen voegen is het meteen weer flink knutselen. Dat geldt ook voor open data’, vult De Winter aan.