Common ground: orde in de brij aan data

Eenvoudiger opslag gemeentelijke info

Een begrafenisondernemer wil ook buiten kantoortijd zelfstandig zijn begrafenissen kunnen regelen. Maar dan moet zijn gemeente wel snel duidelijkheid geven over de administratieve lasten. Een inwoner wil vast leefgeld ontvangen, ongeacht schommelingen in het inkomen. Weer iemand anders wil met een druk op de knop zijn schuldpositie bij alle relevante instanties in beeld hebben.

Het is logisch dat gemeenten voor dergelijke vragen digitale oplossingen ontwikkelen: een website of een app. Die moeten gegevens beschikbaar hebben en dus slaan gemeenten die gegevens ergens op, waarschijnlijk in aanvulling op tientallen andere plekken waar diezelfde gegevens óók zijn opgeslagen. En er moet worden gezorgd dat de gegevens opvraagbaar zijn. Dus moet er een systeem in elkaar worden gezet waarmee de website of app die gegevens kan opvragen. Zo bouwen de meeste gemeenten hun eigen kluwen aan oplossingen. Het resulterende totaalbeeld is omvangrijk, duur en inefficiënt.

Ziedaar common ground, een visie op hoe de gemeentelijke infrastructuur te vernieuwen zodat die voldoet aan privacywetgeving én er slimmer kan worden omgegaan met data. Vijfentachtig partijen, waaronder de G4, hebben inmiddels het pact ondertekend.

De visualisaties waarin common ground wordt uitgelegd, stellen de huidige manier van werken voor als een reeks verticale silo’s: onderin de gegevens, bovenin de websites en apps die de informatie opvragen, en daartussen een wirwar van verbindingen om gegevens te communiceren. Gemeenten kunnen duizenden van die silo’s hebben en het is het doel van common ground om dat te versimpelen. Geen grote hoeveelheden silo’s meer die allemaal de gegevens kopiëren en synchroniseren, maar alle gegevens moeten één eigen plek krijgen. Via een zo simpel mogelijke communicatielaag kunnen relevante partijen, gemeenten en partners die gegevens opvragen.

Dat klinkt mooi, maar visies en visualisaties bieden weinig houvast voor de mensen bij de gemeente die in de toekomst met common ground-projecten te maken krijgen. Wat moet een ambtenaar weten? Waar moet een raadslid naar vragen? Het blijkt geregeld dat ict niet op de raadsagenda staat en een project zo complex en abstract als dit – dat dus niet eens project is, maar een visie – kan al snel wegvallen ten faveure van andere, schijnbaar urgentere onderwerpen. Dus wat is common ground en waar moeten raadsleden op letten?

Allereerst de urgentie. Wat zou er gebeuren als gemeenten op de huidige voet verder gaan? ‘Wat we meer en meer zien is dat systemen zo complex worden dat de veranderkosten gigantisch zullen toenemen’, zegt John van Dijk van VNG Realisatie die penvoerder is van het Groeipact Common Ground. ‘Wijzigingen die simpel lijken, kosten veel moeite om te realiseren.’ Vroeger was het gezien de beperkte mogelijkheden niet gek dat gemeenten hun data allemaal lokaal opsloegen, maar inmiddels is dat niet meer nodig. Op de oude wijze doorgaan is duur en problematisch.

Eén plek
Van Dijk geeft een voorbeeld: ‘Een gemeente heeft onderzoek gedaan naar op hoe veel plekken de NAW-gegevens opgeslagen zijn. Dat ging om vijftig verschillende plekken. Op een gegeven moment weet je dan niet meer wat de juiste gegevens zijn.’ Het ideaalbeeld met common ground is dat die gegevens op één plek staan. Sommige bij gemeenten, andere bijvoorbeeld bij partners als het Kadaster of de Belastingdienst. Maar het zou al winst zijn als er binnen gemeenten maar één plek is waar de gegevens worden opgeslagen, want nu kunnen dat bij gemeenten al duizenden verschillende plekken zijn. Die gegevens moeten dan terecht kunnen komen bij de partijen die daar recht op hebben.

Op een laagdrempelige manier moeten hun toepassingen toegang hebben tot de bronnen. Daarvoor dient de tussenlaag, een integratiemechanisme genaamd NLX. De te spreken persoon daarvoor is Eelco Hotting, strategisch adviseur bij de gemeente Haarlem en product owner NLX bij VNG Realisatie. Daar wordt gewerkt aan deze laag die ervoor moet zorgen dat dat de vragers en aanbieders van gegevens niet allemaal eigen manieren van communiceren ontwikkelen. De transitie van de bron naar de NLX-laag is de belangrijkste reden dat men het heeft over een tijdspad van tien of twaalf jaar voor common ground.

‘Op dit moment is het zo dat in bijna iedere silo ook persoonsgegevens zitten’, zegt Hotting. ‘Volgens de common ground-visie bevatten de meeste silo’s alleen nog een verwijzing naar de persoon, bijvoorbeeld met het BSN. De bijbehorende persoonsgegevens haal je dan met een tweede vraag via NLX op uit de bron waar die persoonsgegevens thuis horen: de BRP.’ Als de juiste brongegevens zijn geïdentificeerd en duidelijk is waar ze vandaan moeten komen, moet nog bepaald worden wie de vragende partij is en of ze toestemming hebben om bij de gegevens te komen: identificatie, authenticatie en autorisatie. Zowel aan de vragende als aan de leverende kant wordt deze controle uitgevoerd.

De tussenlaag moet snel en simpel blijven. Hotting: ‘De complexiteit willen we platslaan door datacommunicatiestandaarden te ontwikkelen, zodat de last heel erg klein wordt. Een van de voorwaarden is dat koppelingen heel snel moeten zijn wanneer je bronnen bij andere organisaties gaat gebruiken.’ Zo niet, dan zitten ambtenaren seconden naar het scherm te starten terwijl de data worden opgehaald. ‘De standaarden maken het bovendien makkelijk voor gemeenten en leveranciers om koppelingen te leveren.’

Onvoldoende kennis
Raadsleden kunnen in de gaten houden dat wanneer er ict wordt ingekocht de systemen ook conform common ground zijn. De VNG is bezig om hiervoor standaardteksten op te stellen. Maar het is een terugkerend probleem dat er in de gemeenteraden te weinig aandacht is voor ict. Onlangs concludeerde het Rathenau Instituut nog dat raadsleden de gevolgen van digitalisering te weinig bespreken en een van de genoemde redenen was dat ze denken onvoldoende kennis van de materie te hebben.

Dat is een probleem, vindt Cokky Hilhorst, professor Business & IT aan de Nyenrode Business Universiteit. ‘Digitalisering is immers een belangrijk zo niet bepalend onderdeel van de dagelijkse dienstverlening. De gemeenteraad moet toezicht kunnen houden op hoe het loopt met de investeringen – gaat het opleveren wat we hebben verwacht? Als je geen kennis van zaken hebt, wordt het moeilijk om toezicht te houden.’ Als een van de oprichters van Bureau ICT-toetsing heeft ze de nodige ervaring met grootschalige ict-projecten van de overheid en de risico’s die daaraan zijn verbonden.

Het is belangrijk voor de bovenste laag van de common ground-visie, want daar bevinden zich met name de projecten waar gemeenten aan werken. Hier zijn de applicaties en websites te vinden die volgens de NLX-standaarden moeten communiceren. De nodige gemeenten zijn hier al mee aan de gang, zoals de eerdergenoemde begrafenisondernemer (in West-Friesland) die ook buiten kantooruren volledig zelfstandig begrafenissen wil kunnen regelen, de inwoner (van Utrecht) die vast leefgeld wil ontvangen of de derde hypothetische persoon (in Tilburg) die met een druk op de knop de schuldpositie bij alle relevante instanties in beeld wil hebben.

Logica
‘De gemeenteraad moet weten welke logica achter de investering zit’, zegt Hilhorst. ‘Wat is het probleem dat wordt opgelost en wat is de oplossing die daarbij past? Als je daar geen goed gevoel bij hebt, dan moet je om uitleg vragen tot je het snapt. Doe je dat niet en denk je dat het wel goedkomt, dan krijg je te weinig inzicht en is het risico groter dat er iets uitkomt waar niemand op zit te wachten. Minstens zo erg als het probleem dat geld verspild kan worden, is de achterstand die een gemeente oploopt in het vormgeven van nieuwe en betere dienstverlening.’ Gebrek aan kennis is niet het enige obstakel. ‘Het is bewezen dat opdrachtgevers er niet altijd op kunnen vertrouwen dat het projectteam goed rapporteert. Mogelijk probeert iemand slecht nieuws te verbloemen, of is men te optimistisch geweest en gaat het niet goed, maar verwacht men dat het morgen wel goedkomt.’ Om dit te voorkomen moet er continu heldere communicatie zijn, met een realistische planning, waarbij niet wordt afgerekend op fouten. ‘Het gaat om vallen en opstaan.’

Hilhorst waarschuwt verder voor het starten van te grote projecten, vanwege de wetenschap dat de kans dan groter is op uitloop of mislukking. Gemeenten moeten erop letten dat ze de kennis en vaardigheden in huis hebben om de grootte van het project aan te kunnen. ‘Je mag best een visie hebben waar je naartoe wilt, maar vervolgens moet je als gemeente heel goed inschatten wat je aankunt. Je kunt niet in één stap ‘thuis’ zijn, maar je zult met kleine stappen moeten beginnen. Hoewel ik common ground onvoldoende ken om er een oordeel over te kunnen geven, lijkt mij dat het positieve aan common ground: je hoeft niet ineens een grote sprong te maken.’

Van Dijk benadrukt dat gemeenten het tempo kunnen aanhouden dat ze comfortabel vinden. ‘Dé gemeente bestaat immers niet, het is geen homogene groep. Sommige gemeenten willen vooroplopen omdat er bijvoorbeeld een aanleiding voor is, zoals Amsterdam waar ze de vakantieverhuur beter willen kunnen handhaven, en andere nemen componenten of onderdelen over zodra die beschikbaar komen. Maar hoewel ze misschien de capaciteit niet hebben, kunnen ze de visie wel onderschrijven. Er is ook geen punt in de tijd te noemen wanneer er sprake is van wel of geen succes. Het is een logische manier van informatie- inrichting, en we zien dat mensen het oppakken. Als je let op de naamsbekendheid, is het nu al een succes.’

Vijf gemeentelijke vragen over common ground
1. Onderschrijven wij als gemeente visie en principes van common ground?
2. Volgt de leverancier van ict-systemen deze principes?
3. Wat is dé bron waar deze gegevens opgeslagen moeten worden?
4. Wat is het probleem dat met dit project opgelost gaat worden en waarom is dit de juiste oplossing?
5. Hebben wij de digitale vaardigheden in huis om dit project aan te kunnen?