Bestemming elektronische overheid, hoe lang nog?

E-overheid al veel te lang onderweg
Een tijdje geleden was ik op Ameland. Wandelen in je eentje langs de branding op Ameland is een geweldig ervaring. Vooral wanneer wind en regen het strand geselen. Dan heb je de hele wereld voor je alleen en dus veel tijd om na te denken over de staat van het land. Ik liep met mijn hoofd diep weggestoken onder mijn capuchon en dacht na over de elektronische overheid.

Ik weet nog dat ik dacht, wat is het toch moeilijk om te bepalen wanneer de overheid precies begon met moderniseren. De Belastingdienst bijvoorbeeld, die deed al decennia in computers. Maar ja, hier op het strand geen internetverbinding, dus kon ik niet nagaan wanneer het precies begon. Ik nam daarom het zekere voor het onzekere en koos 1991 als jaar nul. Dat jaar staat in mijn geheugen gegrift, want toen verscheen de tweede beleidsnota Informatiebeleid Openbare Sector, waarin voor het eerst een overheidsbreed voornemen wordt geuit om via de inzet van informatietechnologie de relatie tussen burgers en overheid te verbeteren. Dat is nu bijna zeventien jaar geleden.

Ik wil de vele inspanningen absoluut niet ontkennen. Maar ik zou in alle voorzichtigheid willen zeggen dat zeventien jaar toch best wel lang is. We hebben een enorme afstand afgelegd. Maar zijn we blij met waar we nu zijn? Ik in ieder geval niet. Gelukkig dat de private sector initiatieven als Google, misdaadkaart.nl, landinkaart.nl en Buienradar voortbrengt, zodat publieke informatie nog enigszins gemakkelijk te raadplegen is, maar ik zou toch liever zien dat de overheid dit zelf voortvarend ter hand nam. Want dat is hard nodig, lijkt me. Waarom ligt er anders een voorstel van Postma en Wallage om te komen tot een Nationaal Urgentie Programma (NUP) voor de elektronische overheid, waarvan de bevindingen ook nog eens op hoofdlijnen door staatssecretaris Bijleveld worden onderschreven?

Met te weinig visie met teveel bezig
Ik zet mijn capuchon maar eens af en kijk rustig om me heen. Het is eb, het zilte water loopt vanuit meerdere poelen terug naar de zee. Ik kijk naar een stroomversnelling en ineens schiet me iets te binnen. Het stromen versnelt zodra er veel water is en weinig doorgang. Daar hebben we toch zo’n mooi woord voor? Precies, focus. Er is meer focus nodig. Dat lijkt op wat `Postma en Wallage willen, maar ze doen het niet of onvoldoende. Hun NUP pleit weliswaar voor meer focus, maar voert vervolgens naast de omvangrijke gemeentelijke infrastructurele voorzieningen ook projecten op die stuk voor stuk een gigantische omvang hebben.

Ik noem er drie: Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Diensten Richtlijnen en de Omgevingsvergunning. Maar ik moet het beide heren wel nageven: er is onvoldoende samenhang in de e-overheid. Er wordt nu op te veel plekken keihard aan de elektronische overheid gewerkt. Onder het motto van klantgericht denken houden honderden ambtenaren geholpen door nog eens honderden externe adviseurs binnen honderden organisaties, gemeenten meegerekend, zich bezig met van alles en nog wat.

Basisadministraties, gemeenschappelijke front offices, een telefoonnummer voor de hele overheid, transactiepoorten, service bussen, financiële berichtenstandaarden, architecturen, life events. Daarbij ligt de overkoepelende visie in werkelijkheid helemaal niet vast en wat er wel aan visie is, bijvoorbeeld het motto ‘de klant centraal’, is veel te abstract om als goede leidraad te dienen (Van Deursen, et al., 2007). Resultaat is dat de ene organisatie het nog niet heeft bedacht of de andere gaat er alweer overheen met een nog beter idee.

Zo hebben we ondertussen niet alleen mijnoverheid.nl, maar ook ‘mijn UWV’, ‘mijn IB- Groep’, een ‘digitaal loket bij SVB’, ‘mijn werk.nl’, een Digitaal Klant Dossier, een Elektronisch Leer Dossier, een Elektronisch Kind Dossier, een Elektronisch Medicatie Dossier dat weer onderdeel is van een Elektronisch Patiënten Dossier, en ga zo maar door. Het vereist bovenmenselijke krachten om deze uiterst complexe moderniseringsslag nog te overzien. Het samenbrengen van allerlei hiërarchische krachten en allerlei ontwikkelingen in een NUP is een forse stap in de goede richting. Maar ik vrees dat het voorstel, helaas, in al zijn schoonheid zal sterven. Ik baseer mijn vrees op de constatering van Postma en Wallage dat degenen die zij spraken tot hun grote verbazing wel erg laconiek deden over de situatie. Vege voortekens als je het mij vraagt.

Meer greep vergt extra denkstap
Even een pas op de plaats. Een belangrijke denkstap bij het versterken van de greep op de modernisering van de overheid is weten waar het in organisatorische zin naartoe gaat. Een stip op de horizon waar de overheid op dit moment bewust of onbewust op af lijkt te koersen is de zogenaamde modulaire organisatie (Voor meer informatie zie Strikwerda, 2006; Meesters en Zuurmond, 2007).
Die gaat uit van een overheid die de klant centraal stelt en die in de back office uit units bestaat die al naar gelang de klant daarom vraagt ad hoc via procesregie op maat diensten samenstellen en uitvoeren. Er zijn units die gegevens beheren, units die processen regisseren, units die gegevens transporteren, units die diensten verlenen, units die handhaven, units die toezicht houden en ga zo maar door. De units vallen grotendeels binnen de huidige, bestaande organisaties, maar werken grensoverschrijdend. Dus de unit ‘Basisadministratie Inkomen en Vermogen’ zit bij de Belastingdienst, maar werkt ook voor de IB-groep en de UWV. Op zich een mooi eindplaatje, want niet de overheid maar de burger staat daarin centraal. Dus als het werkt, mijn zegen heb je.

Teveel weerstand tegen huidige koers
Persoonlijk denk ik echter dat het bewust of onbewust voluit koersen op een modulaire organisatie een stap te ver gaat. Niet als idee, want de organisatiekundige in mij ziet best dat dit voor een samenstel van van elkaar afhankelijke en tegelijkertijd autonome overheidsorganisaties de meeste kansrijke organisatorische constellatie is voor de elektronische overheid. Maar als leidend principe is het me nu nog veel te kwetsbaar. Als het in de volle breedte wordt doorgevoerd, zal het op veel te veel weerstand stuiten en voordat het tot wasdom kan komen alweer onderuit worden gehaald. Een modulaire organisatie-inrichting vraagt namelijk om een totaal andere organisatiestructuur.

Zo moeten de units, wil het geheel goed kunnen functioneren, zonder bestuurlijke vertraging opdrachten voor bijvoorbeeld wijzigingen kunnen aannemen van partijen buiten hun bestaande gezagslijn. In organisatiekundige termen betekent dat dat de ‘mate van delegatie’, de ‘mate van functionalisatie’ en de ‘mate van participatie’ veel hoger komen te liggen dan nu het geval is (zie ook kader ‘Organisatiestructuur’). In gewoon Nederlands: de bestuurder bepaalt niet langer, maar het hoofd van een unit ver onder hem. Probleem is dat bij het realiseren van deze organisatorische transformatieslag bestuurders veel van hun bevoegdheden moeten overhevelen naar lagere echelons. En dat is praten met de kalkoen over wat we met Kerst gaan eten.

Naast bestuurlijke weerstand zal er ook op andere plekken weerstand ontstaan. Of je nu een sterke of afgezwakte vorm van modulaire organisatie kiest, in alle gevallen moeten de organisatiestructurele parameters worden bijgesteld. Doel en gevolg zijn dat de organisatie flexibeler wordt. Maar naar mate een organisatie wat betreft structurering flexibeler wordt, neemt het vermogen om onzekerheden te reduceren af (zie ook kader ‘Organisatiestructuur’). Rechtszeker en rechtsgelijk handelen zijn de belangrijkste randvoorwaarden die aan de overheid worden gesteld.

De huidige, meer rigide organisatiestructuur past daar perfect bij. De omslag naar een flexibelere structuur kan, dat wel, maar dan moeten ter compensatie de onzekerheidsreducerende elementen als standaardisatie en separatie veel zwaarder worden aangezet. Maar ook dat roept weerstand op, zij het dat het wat lager binnen de hiërarchie pas tot uiting komt. Informatiearchitecten van de Kamers van Koophandel en de Belastingdienst discussiëren bijvoorbeeld al decennialang over het ondernemersbegrip. En een gestandaardiseerd loonbegrip is ook maar moeizaam tot stand gekomen tussen UWV en Belastingdienst.

Even de gedachten ordenen
De zon begint te schijnen. Terwijl ik mijn regenjas uittrek, probeer ik mijn gedachten van de afgelopen kilometers wat ordenen:
Het ontbreekt aan focus, honderden mensen in honderden organisaties werken aan de elektronische overheid zonder een specifiek en gedeeld beeld van de doelen en de organisatorische gevolgen van de elektronische overheid te hebben.
Het overkoepelende, maar zeer abstracte motto daarbij is dat de klant centraal moet staan. Om dat allemaal te laten werken en de huidige organisaties zoveel mogelijk in stand te houden, lijkt de overheid bewust of onbewust te koersen op een transformatie in de richting van een zogenaamde modulaire organisatiestructurele inrichting.
Indien overheidsbreed opgepakt, zal een dergelijke omvangrijke transformatieslag in zijn voortgang door alleen al zijn omvang van teveel veranderweerstand last krijgen.

Een andere innovatiestrategie
Kortom, ik denk dat het allemaal te veel is. We willen het te goed doen. We willen alles in een keer innoveren. Het moet allemaal zo ‘gründlich’ dat het lijkt alsof iedereen in dit land Duitser wil worden. Moet dat? De Belgen scoren toch ook goed op de elektronische overheidsladder? Maar dan toch vooral in de sociale zekerheid. Ze hebben met focus de elektronische overheid overeind getrokken. Daar pleit ik ook voor. Zet nu eens alle energie op één kaart en hanteer de strategie van de olievlekwerking. Dat hoeft niet vanuit een specifieke te sector zijn. In tegendeel, ik ben een sterke voorstander van het centraal stellen van de klant, en die trekt zich weinig aan van sectorgrenzen. Als je dood gaat, ga je overal dood, niet alleen bij de Sociale Verzekeringsbank.

Dus laten we daar nu eens de draad oppakken. Laten we voor de modernisering een alternatieve innovatiestrategie volgen en de overheidsbrede aanpak even laten voor wat het is. We hebben de Persoonlijke Internetpagina (zie kader ‘Persoonlijke internetpagina’) aan de ene kant en we hebben de Manifestgroep partijen met hun life events (zie kader ‘life events’) aan de andere kant. Het mooie is dat beide initiatieven de klant centraal zetten. Mag ik de betrokken partijen, nu ik bijna klaar ben met mijn wandeling, vier concrete stappen voorstellen?

Persoonlijke internetpagina
Het is de bedoeling dat vanaf 2009 iedereen via één persoonlijke internetpagina zijn zaken kan regelen met allerlei instanties als gemeenten, de Belastingdienst, het UWV of het Kadaster. Burgers kunnen er bijvoorbeeld belastingaangifte doen, een bouw- of kapvergunning of een uitkering aanvragen.
Meer informatie op: www.e-overheid.nl/sites/pip

Stap 1: Werk vanuit de Manifestgroep samen met de projectorganisatie Persoonlijke internetpagina het succesvol online gebrachte life event ‘Studeren en bijverdienen’ verder uit met organisatiegrensoverschrijdende gepersonaliseerde diensten, transactiemogelijkheden en volwaardige communicatiemogelijkdiensten als e-mail en chat. Het life event ‘Studeren en bijverdienen’ heeft als bijkomend voordeel dat de doelgroep redelijk internetvaardig is. Ontwikkel en valideer de nodige standaarden op dat thema, stroomlijn de basisgegevens op dat domein, installeer een service bus, enzovoort. Maar zorg er boven alles voor dat het echt werkt, dwars door alle organisatiegrenzen heen.

Stap 2: Als het eenmaal werkt, leg een bestuurlijke beschermwal om alle processen achter de Persoonlijke Internet Pagina van het life event ‘Studeren en Bijverdienen’. Iedere verandering in elk informatiesysteem waar dan ook in de overheid wordt als eerste getoetst op of het een wijziging veroorzaakt in de beschermde processen. Zo ja, dan betekent dat dat de bedenker van die verandering zijn huiswerk opnieuw moet doen, en niet de bedenkers van ‘Studeren en Bijverdienen’.

Stap 3: Als deze beschermwal eenmaal goed werkt en alle onvermijdelijke bestuurlijke veranderweerstanden overwonnen zijn, verander je de richting van waar de prioriteiten vandaan komen. Functionele wijzigingen inzake ‘Bijverdienen en Studeren’ krijgen voorrang bij de periodieke updates van de systemen van de overheid en delven niet langer het onderspit ten aanzien van wijzigingen waarbij belang en urgentie van de eigen organisatie voorop staan.

Stap 4: Als laatste maar niet minst belangrijke stap voor de olievlekwerking: leg alle leerervaringen vast. Niet alleen binnen de overheid, maar ook bij de burgers die gebruik maken van die nieuwe dienst! Pas de dienst aan op basis van die leerervaringen en deel die ervaringen met toekomstige trajecten. Roep daarbij de hulp in van de wetenschappelijke kennisinstellingen. Zij zijn er in gespecialiseerd om de juiste vragen te stellen en de antwoorden te extrapoleren naar een algemeen toepasbaar beeld zodat de volgende innovaties er van kunnen leren; informatietechnisch, procesmatig, bestuurlijk, organisatorisch, communicatief, financieel, juridisch, noem maar op. Innoveren hoef je niet in je eentje te doen, de wetenschap denkt graag mee.

Life events
Bij ‘life events’ staat het perspectief van de burger centraal en krijgt deze gebundelde informatie van meerdere organisaties tegelijk.
Manifestgroep partijen als de Informatie Beheer Groep, Belastingdienst, College voor Zorgverzekeringen, CWI, UWV en SVB hebben al de portal ‘Onderwijs en bijverdienen’ gelanceerd. Daar krijgt men na beantwoording van enige vragen van die zes organisaties en de ministeries van SZW en Onderwijs ‘informatie op maat’, bijvoorbeeld wat te doen bij ziekte of ontslag en hoe belasting terug te vragen.
Dit jaar komt daar de portaalsite ‘Vertrek naar het buitenland’ bij. Bovendien willen de manifestpartijen (naast de hierboven vermelde ook CBS, Kadaster, RDW en Kamers van Koophandel) voor minimaal vier andere gebeurtenissen de voorlichting in samenhang uitwerken.
Bron: ‘Samen in Uitvoering’ van de Manifestgroep, maart 2007

Zo, ik ben aangekomen op mijn bestemming, mijn vakantiehuisje. En ik denk bij mezelf, dat zouden er meer moeten doen; wandelen op het strand van Ameland. Daar liggen een hoop ideeën voor het oprapen.

Wolfgang Ebbers is als Senior Wetenschappelijk Onderzoeker van het Telematica Instituut en als universiteit docent aan de Universiteit Twente betrokken bij het innovatie en onderzoeksproject ‘Burger en Bedrijven Dossier’. Dit project onderzoekt de maakbaarheid en haalbaarheid van gepersonaliseerde, vraaggestuurde elektronische overheidsdiensten. Ebbers heeft daarbij gekeken naar de organisatorische impact van dergelijke geavanceerde diensten.

Bronnenoverzicht
Van Deursen, van Dijk en Boland, “Elektronische publieke, dienstverlening in de toekomst, opinies over de strategische doelstellingen en perspectieven achter elektronische overheidsdienstverlening”, Universiteit Twente, 2007, Enschede
Ebbers, W., Facing the Digital World. Connecting a permanently changing Internet to rigid organisational structures, Arnhem, 2002
Hill, W., R. Fehlbaum en P. Ulrich, “Organisationslehre”, deel 1 en 2, 5e ed., UTB, Haupt, Bern-Stuttgart, 1994.
Manifestgroep, “Samen in Uitvoering”, Den Haag, 2007
Meesters, M., Zuurmond, A., “The transformation of government organizations, a theoretical and empirical exploration”, Universiteit Leiden, Campus den Haag, 2007.
OESO (OECD) “e-Government Studies Netherlands”, 2007.
Strikwerda, H. 2006, Na het shared service center: de modulaire organisatie, in: Holland Management Review, jrg. 23, nr. 106, maart-apr, p.45-50
Telematica Instituut; www.b-dossier.nl.
J. Postma en J. Wallage, “Het uur van de waarheid”, 20 december 2007, Den Haag.