Appen met beleid

Goede afspraken over berichtenverkeer noodzaak

Een oud-minister oefende in zijn rol als directeur van een bouwbedrijf druk uit op topambtenaren van Rijkswaterstaat, om potentieel vervuilend granuliet te mogen storten in een natuurplas in Alphen, Gelderland. Voor de onthulling van televisieprogramma Zembla kwam de app-geschiedenis tussen de toenmalige VVD-bewindsman Halbe Zijlstra en de directeur-generaal van Rijkswaterstaat als geroepen.

De redacteuren van Zembla bestudeerden duizenden WhatsApp-berichten, mails en interne stukken, die werden vrijgegeven na een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (WOB). In maart 2019 besloot de Raad van State dat de WOB van toepassing is op tekstberichten over een bestuurlijke aangelegenheid, óók als ze zijn verstuurd op een privételefoon. Deze uitspraak kan verregaande gevolgen hebben voor (ex)bestuurders. Het voorbeeld van het granuliet laat zien dat de uitspraak op rijksniveau zijn uitwerking lijkt te hebben. Wat doen gemeenten met deze wetenschap? Ze zijn er wel, gemeenten die hun zaakjes al helemaal op orde hebben.

De gemeente Nijmegen archiveert alle Whatsappjes over bestuurlijke besluitvorming, net als e-mails, laat een woordvoerder weten. Bij een WOB-verzoek kunnen ze zo uit het archief worden gehaald. In juni verbaasde burgemeester Hubert Bruls van Nijmegen zich nog over de openbaarmaking van het appgesprek tussen burgemeester Halsema van Amsterdam en minister van Justitie Ferdinand Grapperhaus over de Black Lives Matter-demonstratie op de Dam. Hij was niet de enige. Menig bestuurder en medewerker van de gemeente ervaart berichtenservices als WhatsApp en sms als informele media. Maar dat is het dus vaak niet.

Verantwoordelijkheid
‘Het is verstandig om de vlucht naar voren te nemen en goede afspraken te maken over het gebruik van tekstberichten,’ zegt Cornelis van der Sluis, advocaat bestuursrecht en omgevingsrecht bij Ten Holter Noordam advocaten in Rotterdam. ‘Anders leidt ieder WOB-verzoek waarin de appjes van de wethouder worden meegenomen tot dezelfde discussie.’ Die discussie verloopt in grote lijnen als volgt: de wethouder wil weten waarom journalisten of raadsleden zo nodig toegang tot zijn of haar WhatsApp-berichten moeten krijgen. Het afgeven van het toestel gaat niet zonder slag of stoot.

En de gemeente staat voor een dilemma: wie moet de gesprekken doorlezen om te bepalen wat er wel of niet relevant is? Onlangs publiceerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een ‘Handreiking Archivering Tekstberichten, zoals sms- en WhatsApp- berichten’, waarmee ze het belang van archivering van tekstberichten onderstreept en handvaten geeft voor de uitvoering ervan. Landelijke richtlijnen over het gebruik van tekstberichten waren er al langer.

In het kader van het rijksprogramma voor Duurzaam Digitale informatiehuishouding publiceerde de rijksoverheid in april 2020 een animatie en een tweetal infographics met de titel ‘App met beleid; niet over beleid’. In juli volgde een handreiking voor het bewaren van chatberichten. De kern van het rijksbeleid: gebruik bij voorkeur geen berichtenapps voor werkgerelateerde zaken, maar doe je het toch, zorg er dan voor dat je alle berichten opslaat die belangrijk zijn voor de reconstructie van bestuurlijke besluitvorming in het Document Management Systeem (DMS) van de gemeente. De verantwoordelijkheid ligt daarmee in eerste instantie bij een bestuurder of medewerker zelf.

De VNG Handreiking neemt geen positie in, maar geeft de opties aan en stimuleert bestuurders en ambtenaren bewust bekwaam te handelen, zegt André Plat van VNG Realisatie, het onderdeel van de VNG dat werkt aan oplossingen om de gemeentelijke uitvoering te verbeteren. ‘Goede omgang met en beheer van tekstberichten vergt gezamenlijke ondersteuning door Documentaire Informatievoorziening en ict.’

Schiften
Het onderwerp leeft nog niet voldoende, ziet ook Plat. ‘In feite ís er al beleid, want in de Archiefwet staat dat informatie die bij het bestuursorgaan berust, goed dient te worden beheerd. En een pittige afspraak met stakeholders via Whatsapp komt uiteindelijk wel in een notitie terecht. Daarmee is het gedocumenteerd, maar de Raad van State stelt: zowel een notitie als een appje vallen onder de WOB als daarin informatie over een bestuurlijke aangelegenheid staat.

Een bestuursorgaan kan ervoor kiezen om van informatie die zowel in een appje als in een notitie is neergelegd, alleen de notitie openbaar te maken. Of anders gezegd: je mag schiften, wat wij opvatten als selecteren. Het staat echter niet vast dat de rechter deze keuze zal accepteren.’ Sommige gemeenten zijn door schade en schande wijs geworden. Zo wordt in Ede gewerkt aan een ‘Gedragscode Integriteit Ede’, waarin een interne werkinstructie komt te staan over WhatsApp en sms op zakelijke en privé-toestellen. In mei moest een wethouder in Ede opstappen omdat ze bij gemeenteambtenaren een andere baan voor haar partner probeerde te regelen. Dat werd onthuld door Omroep Gelderland, dat met een WOB-verzoek inzicht kreeg in de WhatsApp-gesprekken die aan het ontslag voorafgingen.

In andere gemeenten staat het onderwerp nog niet op de radar. ‘We hebben hier geen afspraken voor, behalve dat het bestuur alleen in formele overleggen besluiten neemt. Whatsapp is daar niet voor,’ laat de woordvoerder van Breda weten. Advocaat Van der Sluis: ‘Je kunt als gemeenten natuurlijk besluiten om helemaal niet te appen. Dat is verstandig, maar het leidt tot pijnlijke momenten als een externe partij zegt tóch appcontact te hebben gehad met de wethouder.’

Wissen
De rechtspraak biedt nog geen helder antwoord op vragen die de uitspraak van de Raad van State oproept. Hoe toont een gemeente aan dat er genoeg is gedaan om tekstberichten boven water te krijgen? De gemeente Den Haag geeft bijvoorbeeld aan dat wanneer in het kader van de WOB om appjes of sms’jes wordt gevraagd, deze worden opgevraagd bij de betreffende bestuurder, in feite hetzelfde als wanneer om andere documenten wordt gevraagd. Maar heeft een bestuursorgaan zijn plicht al gedaan als het aan de ambtenaren vraagt of ze misschien nog relevante appjes hebben? Wat dan als de betreffende ambtenaar de tekstberichten in kwestie – stom, even niet bij stilgestaan – van zijn telefoon heeft gewist? Het mag niet, maar je doet er weinig meer aan. ‘Een aandachtspunt is dat de medewerking van gebruikers voor de archivering van tekstberichten nodig is,’ schrijft de VNG dan ook.

Wellicht zou het bestuursorgaan een stap verder dienen te gaan en de verstuurde tekstberichten moeten opvragen bij de ontvanger, of bij WhatsApp zelf. De rechtspraak is op dit punt nog in ontwikkeling. In juni van dit jaar wist de gemeente Weert via een recoverysysteem een aantal e-mails veilig te stellen die de burgemeester bewust had verwijderd. Op het argument dat zijn privacy werd geraakt, stelde de rechter in een kort geding dat de burgemeester als eigenaar van de e-mails een rol had in het WOB-proces en verplicht was om de documenten veilig te stellen.

Mag diezelfde gemeente dan ook toegang eisen tot de privételefoon van de burgemeester om de WhatsAppgeschiedenis door te lopen op zoek naar relevante berichten? Van der Sluis ziet daar wel mogelijkheden voor. Zestig gemeenten maken momenteel gebruik van het recoverysysteem dat emails op de netwerkserver opslaat, zodat geen bestuurder wegkomt met het verwijderen van de eigen mailgeschiedenis. Het systeem zou ook een rol kunnen spelen voor tekstberichten.

Automatisch opslaan
Dit najaar doet VNG Realisatie een proef met het gebruik van software die eens per maand alle tekstberichten van een telefoon of tablet van sleutelfunctionarissen uitleest. Algoritmes moeten op den duur keuzes gaan maken over welke berichten relevante zijn om te bewaren. Een andere optie is om álle berichten van sleutelfunctionarissen tien jaar te bewaren en er in geval van een WOB-verzoek een zoekopdracht in te doen. Ook in dat geval moet de software nu al worden ingericht. ‘Op dit moment hebben we geen zoekfunctie beschikbaar om alle data te doorlopen, of een programma dat in staat is tekstberichten te zoeken en vinden die op allerlei databases en devices zijn opgeslagen,’ zegt Plat.

‘Maar daar moeten we wel in gaan investeren en mee experimenteren.’ Vanuit gemeenten wordt er met belangstelling gereageerd op de pilot en wordt deelname aan de proeftuin overwogen. Niemand wil onvoorbereid te maken krijgen met een WOB-verzoek van Zembla.

Hoe zit het met de groepsapp?
Het archiveren van een groepsapp levert extra uitdagingen op, schrijft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in de ‘Handreiking Archivering Tekstberichten, zoals sms- en WhatsApp- berichten’. Het is niet genoeg om de chat van één bestuurder te archiveren, want dat geeft mogelijk geen compleet beeld van het gesprek. Iemand die later toegang krijgt tot een groepsgesprek krijgt de voorgaande conversatie immers niet te zien krijgt. En wanneer een bestuurder de groep verlaat, mist diegene het vervolg van de conversatie. Een gemeente die het goed wil doen, moet dus kiezen voor dubbele opslag: zowel opslag vanuit elke individuele bestuurder als opslag van de groepsapp als geheel.