Tegenspraak? Ja graag

Hoe belangrijk is ambtelijke tegenspraak voor goed bestuur? Twee jaar geleden gingen rijksambtenaren in een speciaal programma met deze vraag aan de slag, als rechtstreeks gevolg van het toeslagenschandaal. Nu klinkt ook het startschot voor gemeenten. Zoals Midden-Groningen, Het Hogeland en Enschede.

Bijna alle ambtenaren van de gemeente Midden-Groningen hebben vorig jaar het programma ‘Eigenaarschap en Bondgenootschap’ doorlopen. Stichting Beroepseer, kennisinstituut voor professionals, verzorgde deze training van de ambtenaren. Om het vertrouwen van de burger in de overheid te herstellen is ambtelijk vakmanschap nodig, stelt Thijs Jansen, directeur van de Stichting. En dat ambtelijk vakmanschap komt, aldus Jansen, tot uiting in het bondgenootschap met de lokale samenleving, het college en de gemeenteraad.

Volgens Jansen is wederkerigheid de basis voor dat bondgenootschap en daarvoor is het nodig dat ambtenaren deskundig, betrokken en verantwoordelijk handelen. ‘Eigenlijk zijn al onze trainingen erop gericht om ambtenaren in de positie te brengen om deskundig, betrokken en zelfbewust van zich te laten horen’, zegt Jansen. Het recht op ambtelijk vakmanschap wordt nu nog vaak gemonopoliseerd door bestuurders – de minister of wethouder moet uit de wind worden gehouden. Jansen: ‘Wij stellen dat ook burgers, volksvertegenwoordigers en ambtenaren recht hebben op ambtelijk vakmanschap. Dit is het spanningsveld waarin ambtenaren hun werk moeten doen.’

Politieke wil

De training voor de ambtenaren van Midden-Groningen is bedoeld om een cultuur te scheppen waarin college, gemeenteraad en ambtelijke organisatie zich bewust zijn van hun eigen rol. Opdat, aldus Jansen, ‘er een scherp bewustzijn bestaat dat ambtenaren niet alleen maar gebruikt kunnen worden voor de realisering van de politieke wil van de meerderheid. Ambtenaren dienen ook te handelen op basis van de rechtsstaat, bijvoorbeeld beginselen van behoorlijk bestuur.’

Volgens Jansen is het belangrijk een visie vast te stellen over hoe gemeenten het samenspel tussen ambtelijke organisatie, raad en college willen vormgeven. Soms wordt de behoefte door schade en schande ontdekt, zegt hij, zoals tijdens de enquête rond cultuurcomplex Amare in Den Haag. Dat werd veel duurder dan begroot en het college informeerde de gemeenteraad onvolledig over de kosten, zo rapporteerde de lokale rekenkamer. Jansen: ‘De gemeente heeft in een reactie op het eindrapport een programma aangekondigd om tegenspraak door ambtenaren te faciliteren.’

Volgens Jansen ontdekken ook provincies dit thema doordat ambtenaren naar buiten treden en daar vervolgens op worden aangesproken. Voorlopig is er echter ‘weinig visie ontwikkeld, laat staan dat er enige institutionele helderheid over bestaat.’ Bovendien ligt het bij decentrale overheden allemaal net even anders dan bij het rijk. Zo kennen gemeenten geen pendant van de oekaze-Kok, die bepaalt dat een ambtenaar alleen na toestemming van de minister contact mag hebben met Kamerleden.

Ook is er geen wethouderstegenhanger van de scherp afgebakende ministeriele verantwoordelijkheid. ‘Zo kan de gemeenteraad een beroep doen op de gemeentelijke ambtelijke organisatie. Er is dus’, aldus Jansen, ‘een geheel ander soort speelveld.’

Ondermijning

Ook Suzanna Bakker, eerder bij de Douane betrokken bij het programma Dialoog & Ethiek, ziet het verschil in speelvelden. Sinds een jaar werkt ze als teamleider HRM bij de gemeente Het Hogeland. ‘Bij de Douane gebeurde binnen de organisatie wel eens wat met een link naar ondermijning. Dat gebeurt hier nauwelijks’, vertelt ze. Maar ook in Het Hogeland zijn er ambtenaren met vergelijkbare vraagstukken en gesprekken als bij het rijk. ‘Laatst plaatste een ambtenaar een LinkedIn-bijdrage over de hoge nood in Ter Apel en de Spreidingswet. Mag je dat daar plaatsen? Het is geen nieuw onderwerp, maar we zijn er steeds bewuster mee bezig.’

Al voor Bakkers komst was de gemeente gestart met een ‘moreel beraad’ dat de ‘ lastige keuze tussen twee goede of twee slechte oplossingen’ behandelt. ‘Je geeft bijvoorbeeld iets door aan je directeur wat je in je team hebt ervaren, maar dan benadeel je een collega. Wat doe je dan? Daarover voeren we het gesprek en dan kom je op waarden. Uiteindelijk maak je samen een waardenset.’ Een vergelijkbaar onderdeel is ‘moresprudentie’. ‘Wat zijn onze mores bij moderne thema’s? Mag ik op de A12 zitten? Het is misschien meer een issue in Amsterdam dan in Het Hogeland. Maar ga je dan demonstreren om de aardbevingsproblematiek? Je probeert zo samen tot leidraden te komen.’

‘Dit is nog maar het begin’, zegt Bakker over haar werk in Het Hogeland. Ze is opgeleid in het voeren van socratische gesprekken om te onderzoeken wat we denken en waarom. ‘We doen een uitvraag in de organisatie. Mocht een ambtenaar kampen met een dilemma, dan kan deze ons inschakelen.’ Maar ook op organisatiebrede thema’s wil Bakker ‘meer wijsheid’ verzamelen. ‘We zijn bezig met het herijken van onze sturingsvisie.’ Het heeft er, volgens haar, al toe geleid dat ambtenaren het gesprek met elkaar te voeren in de organisatie en zich bewust worden van de waarden die ze onderschrijven. ‘Daarom kun je er in deze situatie van leren. Er zijn ook mensen bij die tijdens de gesprekken van mening veranderen.’

Bakker hoopt dat de aanpak zich als een olievlek verspreidt naar ander gemeenten en dat ambtenaren ervaringen uitwisselen, gesprekken voeren en gaan samenwerken. ‘Soms kun je beter niet een gesprek begeleiden in je eigen team, omdat je er onderdeel van bent.’ Ze ziet voordelen in regionaal samenwerken. Zo kunnen gemeenten ‘kosteloos gebruikmaken van elkaars expertise’ en ‘een lerend netwerk vormen.’

Heilige plicht

Een van die andere gemeenten is Enschede, dat het programma OPEN is gestart. Na de landelijke discussies over de toeslagenaffaire en de afwikkeling van de aardbevingsschade in Groningen kwam er meer aandacht voor de bijzondere positie van de ambtenaar en hun ‘heilige plicht’ om onafhankelijk en deskundig te adviseren, vertelt ambtelijk opdrachtgever open overheid Janet Oosterhof. OPEN verzamelt alle activiteiten en projecten rond de ‘responsieve ambtenaar’. ‘Het gaat’, aldus Oosterhof, ‘niet alleen om ambtelijk vakmanschap, maar ook om leiderschapsprogramma’s, kerncompetenties van de responsieve ambtenaar, het aanpassen van de eed, de gedragscode en ons besturings- en managementconcept.’

Met de definitie van de ‘responsieve ambtenaar’ worstelt Enschede nog. ‘We willen tien à vijftien jaar vooruitkijken’, vertelt Oosterhof. ‘Dat is best lastig, want hoe zien de volksvertegenwoordiging en het openbaar bestuur er dan uit?’ Vooruitkijken met behulp van de publieke waarden die staan voor open, inclusief en integer bestuur kan wel. ‘We willen de ambtelijk- bestuurlijke samenwerking vormgeven. Soms is het spannend om iets anders te adviseren dan het bestuur wil en die ruimte te pakken. Veel gemeenten worstelen daarmee.’

Enschede komt van ver. Begin deze eeuw stond de gemeente onder verscherpt toezicht en moest ze zo efficiënt en goedkoop mogelijk werken. ‘Daar werd toen erg op gestuurd en ambtenaren werden erop aangesproken’, weet Oosterhof. Later stelde de commissie-Vonk vast dat de gemeente streng was in de Wmo en Participatiewet.

Daar kwam bij dat bestuurlijk Nederland zich meer richtte op de inwoner en kritischer keek naar het werk van ambtenaren. In die context plaatst Oosterhof de aanpak van Enschede. ‘Wij zijn een op de inwoner betrokken gemeente, we hanteren de menselijke maat: direct, persoonlijk en duidelijk. Wij zijn er al ver in, maar we moeten ons ervan bewust blijven en er werk in blijven doen.’

Direct bellen

‘Ethiek is onderdeel van ons dagelijks denken en doen’, zegt Oosterhof, die claimt dat Enschede in 2019 de eerste gemeente met een ethische commissie was. ‘De commissie helpt ons nu vooral bij ethische dilemma’s rond het gebruik van data en technologie. Maar we willen meer dialoog over morele kwesties in de praktijk, we trekken het dus breder.’ Er is een wetenschappelijke board, een rodedradenberaad en het Enschede-panel met inwoners. Ze somt op: de gemeente voert ‘het goede gesprek’ over ambtelijk vakmanschap, heeft het integriteitsprogramma voor nieuwkomers aangescherpt, geeft dilemmatraining aan medewerkers en voert het gesprek over ambtelijk-bestuurlijke samenwerking.

Als het college een besluit nemen ‘vragen we nadrukkelijker of het onafhankelijke ambtelijk advies nog beschikbaar is. Wij dienen het algemeen belang en moeten het welzijn van alle inwoners van de stad vertegenwoordigen. Wij vinden dat we explicieter moeten zijn over wat het onafhankelijke ambtelijk advies is.’ De aanpak heeft, zegt Oosterhof, bijvoorbeeld geleid tot een verandering bij de klachtenafhandeling. ‘We bellen nu direct in plaats van dat we later mailen. En één medewerker handelt het hele traject af.’

Smal gedacht

Directeur Jansen van Stichting Beroepseer ziet dat er nog veel werk aan de winkel is. Weliswaar worden door rijksprogramma’s uitvoeringsorganisaties inmiddels veel serieuzer genomen, gemeenten worden volgens hem onvoldoende serieus genomen als bestuursorganen. ‘Als dat niet verandert, zal het opereren van gemeenten en dus ook van de gemeenteambtenaren lastig blijven.’ Verder gaat het niet alleen maar om het goed regelen van tegenspraak, stelt hij.

‘Dat is te smal gedacht. Het gaat om het scheppen van rolduidelijkheid van verschillende partijen en een cultuur waarin kennis en begrip is voor de verschillende rollen. Daarbij gaat het om het besef dat we in een democratische rechtsstaat leven, waarin niet enkel de wil van de meerderheid de dienst kan uitmaken, maar rekening moet worden gehouden met rechtsstatelijke begrenzingen.’