Dalende budgetten voor opleidingen

Gemeenten reserveren elk jaar minder geld voor opleidingskosten. Hoe komt dat? En wat is het effect daarvan? ‘Als ambtenaren zich niet ontwikkelen is dat slecht voor hun eigen carrièrekansen en voor de kwaliteit van het openbaar bestuur.’ 

‘Het is onze ambitie ons opleidingsbudget te verhogen, want we willen stimuleren dat mensen zich meer bezighouden met leren en ontwikkelen’, zegt Evelien Simons, afdelingshoofd HR in Breda. ‘Ons college wil ook graag een goede balans tussen de loonsom en het opleidingsbudget.’ Met deze keuze gaat Breda tegen de landelijke trend in.

Volgens de laatste Personeelsmonitor van het A&O fonds Gemeenten besteden gemeenten steeds minder geld aan opleiding en ontwikkeling. Wie denkt dat dit te wijten is aan corona vergist zich. Deze neerwaartse trend is al jaren gaande. Het percentage van de loonsom dat gemeenten uitgaven aan opleidingskosten daalde van 1,9 procent in 2016 naar 1,3 procent in 2020. In Breda schommelde het opleidingsbudget in 2020 en 2021 rond de 1,2 procent van de loonsom. In 2022 ligt het rond 1,1 procent. De gemeente wil in de toekomst 1,7 procent van de loonsom besteden aan opleiden. ‘Dat komt neer op een opleidingsbudget van 1.000 euro per medewerker, dus niet per fte’, aldus Simons. Een volgens haar ‘realistisch uitgangspunt.’

Het budget is bestemd voor alle medewerkers van de gemeentelijke organisatie. In Breda betreft dat bijna 2.000 ambtenaren en een kleine 1.000 doelgroepmedewerkers. Bij een opleidingsbudget van 1,7 procent van de loonsom moet de gemeente een kleine 3 miljoen euro reserveren voor opleidingen. ‘Met een groter budget is de kans kleiner dat je nee moet verkopen als iemand een opleiding wil volgen’, zegt Simons. ‘Nooit nee zeggen is onze ambitie. Dat zou het mooiste zijn. We willen uitstralen dat we het belangrijk vinden dat mensen zich kunnen ontwikkelen.’

‘Gemeenten hebben het financieel niet makkelijk. Ik denk dat dat de belangrijkste verklaring is voor de dalende opleidingsbudgetten’, zegt Peter Leenders, voorzitter van sector Lagere Overheden van vakbond CMHF en van FDO-MHA, de vakbond voor functionarissen van de centrale overheden – de grootste bond binnen sector LO van CMHF. ‘De uitkeringen uit het gemeentefonds worden steeds lager. Het moet uit de lengte of uit de breedte komen. Wij vinden het prima dat de salarissen op peil blijven, maar je moet mensen natuurlijk ook blijven opleiden.’ In november 2021 schreef de CMHF een brief aan de informateurs Remkes en Koolmees waarin zij onder het motto “een goed bestuur kan niet zonder een goede ambtelijke dienst” onder meer pleitte voor opleidingen. ‘Zeker in gespecialiseerde beroepen moeten mensen een goede opleiding krijgen voordat ze überhaupt kunnen functioneren’, stelt Leenders.

‘Vroeger had je de Bestuursacademie, waar gemeenteambtenaren leerden om in het openbaar bestuur te functioneren en zich de specifieke wet- en regelgeving eigen maakten. Die opleidingen zijn verdwenen. Mensen moeten hun kennis nu ergens anders vandaan halen. Bij heel grote gemeenten zal dat intern wel lukken, maar voor gemeenten onder de 100.000 inwoners zie ik dat zwaar in.’

Personeelstekort

Als het aan Leenders ligt bekijken gemeenten gezamenlijk welke opleidingen ze belangrijk vinden voor hun personeel en organiseren ze samen hoe ze die het beste kunnen inrichten. ‘Maar zolang de rijksoverheid blijft beknibbelen op het budget van gemeenten komt daar niets van terecht. Dan zal de gemeente de schaarse middelen eerder uitgeven aan de jeugdzorg of de Wmo. De raad wil scoren op onderwerpen die onder de bevolking leven. Dan komt het eigen personeel op de laatste plaats.’

Volgens Dirk Jan Jonker, manager trainees en Academie van VNG Connect, speelt het personeelstekort bij gemeenten ook een rol in de daling van het opleidingsbudget. ‘Als je een structureel personeelstekort hebt, verdwijnen opleidingen als eerste van de prioriteitenlijst.’

Werkdruk kan een factor zijn, vermoedt Simons. ‘In een politieke organisatie wordt veel van mensen gevraagd. Ze hebben het druk en dan zien ze een opleiding als iets extra’s, wat er nog eens bij komt.’ Jonker wijst ook op het feit dat gemeenten veel externe medewerkers inzetten om het personeelstekort op te vangen. Volgens de Personeelsmonitor van het A&O fonds Gemeenten uit mei 2021 was 18 procent van de bezetting van gemeenten flexibel. Jonker: ‘Externen laat je geen opleiding volgen.’

Daarnaast zou vergrijzing een factor kunnen zijn. Hoewel de gemiddelde leeftijd van gemeenteambtenaren al een paar jaar daalt, was de gemiddelde gemeenteambtenaar in 2020 bijna 48 jaar. Voor de overheidssector als geheel geldt dat 54 procent van de medewerkers 45 jaar of ouder is. Volgens de jaarlijkse HR Benchmark van Visma | Raet – leverancier van hr-software en –services – ligt dit percentage in andere sectoren beduidend lager. Krijgen oudere ambtenaren minder opleidingsmogelijkheden? ‘Dat hebben we helaas niet onderzocht’, zegt Marco Winkel, hr director bij Visma | Raet. ‘Maar ik denk dat die correlatie er zeker is.’ Jammer, vindt hij, want ongeacht hun leeftijd staan de meeste medewerkers open voor opleidingen en willen ze iets nieuws leren. ‘Maar organisaties spelen daar vaak niet op in. Terwijl bijblijven ook essentieel is als je ouder bent.’ Als een vijftiger die nog 10 jaar blijft werken geen opleidingen volgt, is dat een lange periode om niet bijgeschoold te worden, vindt Winkel.

Uit het onderzoek van Visma | Raet blijkt dat het bij een op de vijf overheidsorganisaties, waaronder gemeenten, niet gebruikelijk is om mensen bij te scholen over nieuwe ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van informatietechnologie. ‘Als kennis in de organisatie niet binnenkomt met nieuw talent, moet er gewerkt worden aan het kennisniveau van de huidige werknemers’, stelt Winkel. ‘Maar dat gebeurt niet overal. Als burger mag ik toch hopen dat mijn gemeente veilig omgaat met alle data waarover ze beschikt. Je moet zorgen dat de systemen niet eenvoudig te hacken zijn en dat de privacy gegarandeerd is. Dat moet bij een gemeente hoger op de agenda staan dan bij een gemiddeld mkb-bedrijf.’

Lerend werken

Het feit dat mensen behoefte hebben aan andere manieren van leren en ontwikkelen dan een traditionele opleiding is volgens Jonker eveneens een verklaring voor de dalende opleidingsbudgetten. Hij signaleert dat er minder individuele opleidingen worden gevolgd. ‘De tijd is voorbij dat je in een klasje zit te luisteren naar een docent die precies weet hoe het moet’, zegt hij. Hij erkent dat individuele opleidingen nodig blijven, bijvoorbeeld voor ambtenaren die zich willen bekwamen in de regels voor burgerzaken of het verlenen van vergunningen, maar over het algemeen is er vraag naar andere manieren om kennis en vaardigheden te vergaren. Winkel is het met hem eens. ‘Het klassieke opleiden is niet meer van deze tijd. Je leert meer van korte workshops, training on the job en een op een coaching’, zegt hij.

‘Basisopleidingen zijn noodzakelijk, maar een opleiding volgen is niet de enige manier om te leren en je te ontwikkelen’, zegt ook Simons. ‘Van het opleidingsbuget besteden we ook geld aan teamontwikkeling en adviesvaardigheden.’ Breda biedt organisatiebrede opleidingen aan op drie thema’s: communicatie met burgers, ontwikkeling in leiderschap en teams en de professional. Tegelijkertijd leren mensen ook zonder dat er een beroep wordt gedaan op het opleidingsbudget. Simons: ‘Je kunt ook lerend werken. Dat stimuleren wij. Als je een bepaald werken denkniveau hebt kun je veel leren van collega’s die goed zijn in een bepaald vakgebied.’ Jonker denkt dat de opleidingsbehoefte niet meer hetzelfde is als vroeger omdat de rol en de taken van gemeenten op veel onderdelen veranderd zijn. ‘Veel vraagstukken zijn geënt op samenwerking. Neem de Omgevingswet.

De klassieke rol van de gemeente is bepalen of iets wel of niet mag. Nu moeten ambtenaren samen met burgers, marktpartijen en andere overheidsinstellingen samen een werkbare vorm vinden om een succes te maken van de Omgevingswet. Je moet samen in een dialoog tot een oplossing komen zonder direct je eigen belangen te verdedigen. Dat krijgt een docent in een klasje niet voor elkaar. Voor de inkoop van jeugdzorg geldt hetzelfde. Dat moeten de gemeente en de zorginstelling in samenspraak regelen zonder al te veel sterren en strepen. Dat geldt ook voor het werk in de verschillende samenwerkingsverbanden waarin gemeenten participeren.’ Terwijl mensen zich vroeger vooral ontwikkelden door cursussen te volgen kiezen ze er nu vaker voor om zich aan te sluiten bij netwerken of zich door ervaren collega’s te laten coachen. Jonker: ‘Misschien nemen individuele opleidingen af omdat er aantrekkelijker alternatieven zijn om je te ontwikkelen.’

Afvinken

Toch blijft het belangrijk om te investeren in opleidingen, stelt Leenders. Volgens hem worden ambtenaren beperkt in hun carrièremogelijkheden als er onvoldoende gelegenheid is om opleidingen te volgen. ‘Niet voor niets is er bij gemeenten veel uitstroom naar het bedrijfsleven, zeker in de hogere functies.’ Ambtenaren hebben zeker behoefte aan opleidingen, beaamt Winkel. ‘Uit ons onderzoek blijkt dat ze daarvoor open staan. Als je mensen niet opleidt, snijd je jezelf in de vingers. Hoe minder je investeert in medewerkers, hoe minder zij zich ontwikkelen. Ik raad managers aan om met medewerkers in gesprek te gaan over hun wensen ten aanzien van hun ontwikkeling.’

Simons zegt: ‘Een behoorlijk opleidingsbudget is belangrijk als je een aantrekkelijke werkgever wilt zijn, maar opleidingen zijn natuurlijk ook goed voor de kwaliteit van de organisatie. We bevorderen scholing en ontwikkeling van alle medewerkers. Zo kan de organisatie zich makkelijker aanpassen en flexibeler inspelen op veranderingen van buitenaf. Daarnaast willen we natuurlijk ook werken aan nieuwe technieken en het ontwikkelen van digitale vaardigheden.’ Ze vertelt dat bij de gemeente Breda geregeld studenten bezig zijn met onderzoek of een afstudeerscriptie. ‘Daaraan merk je al dat de wereld niet stil staat en dat zij met een heel andere blik kijken.’

Leenders zegt: ‘Als ambtenaren niet op de hoogte zijn van nieuwe ontwikkelingen in hun vak is dat niet goed voor het openbaar bestuur. Dan neemt de kwaliteit van de adviezen af en worden er blunders gemaakt. Er verandert elke maand wel een wetje. Je moet mensen zodanig opleiden dat ze precies weten hoe de vork in de steel zit.’

Jonker merkt op dat hij zich niet veel zorgen maakt om het afnemende opleidingsbudget. ‘Als ik me al zorgen maak, is dat over de vraag hoe gemeenten ervoor zorgen dat ze de ontwikkeling van hun eigen organisatie serieus nemen.’ Hij vindt dat gemeenten vaak te instrumenteel kijken naar opleiden en ontwikkelen. ‘Ze reserveren een budget, ze laten mensen de verplichte trainingen volgen en ze vinken dat af. Je kunt beter kijken naar de uitdagingen van de komende jaren. Wat betekenen die voor leiderschap? Voor de rol van de professional? Dat is een zoekproces. Hoe kun je je organisatie zo ontwikkelen dat je de burger beter kunt bedienen en de democratie sterker maakt? Iedereen naar een opleiding sturen levert je niet het antwoord op deze vragen op.’