Overhead bij gemeenten daalt

De overheadformatie bij gemeenten is in de afgelopen collegeperiode gedaald. Toch zijn de overheadkosten gelijk gebleven. Dat blijkt uit benchmarkonderzoek van Berenschot onder 80 gemeenten. 

Momenteel werkt 31,7 procent van het personeel in een overheadfunctie. In het begin van de collegeperiode 2014- 2018 was dat 33,8 procent. Dat betekent een relatieve daling van ruim 6 procent. Onder overhead vallen alle medewerkers die het primaire proces – zowel uitvoering als beleid – aansturen en ondersteunen, zoals management, personeel en organisatie, financiën, ict en secretariaten.

Als belangrijkste verklaringen voor de daling noemen de onderzoekers Marly Beskers- te Selle en Bahamin Khossravi de toenemende digitalisering en uitbesteding van overheadtaken. ‘De kosten voor overheadpersoneel in eigen dienst dalen daardoor, terwijl de kosten voor uitbestede overheadtaken en ict stijgen. Per saldo zijn de totale overheadkosten de afgelopen jaren vrijwel constant gebleven’, zo stellen ze vast.

Uitbesteding taken
Toch zijn op de afzonderlijke onderdelen van de overhead volgens hen wel enkele opvallende verschillen zichtbaar. Met name bij de taken rondom informatisering en automatisering en bestuurszaken en -ondersteuning is er sprake van stijgende kosten. Het tegenovergestelde is te zien bij de facilitaire dienstverlening, personeelszaken, financien en control. De kosten van die taken zijn juist gedaald.

De stijgende kosten voor informatisering en automatisering hangen samen met toenemende digitalisering, een groeiende informatiebehoefte en intensivering van informatiebeveiliging en privacy. Daarbij vallen de operationele taken, zoals systeem- en netwerkbeheer, helpdesk en technisch applicatiebeheer op doordat deze bij veel gemeenten worden uitbesteed.

Digitaal werken
Gemeenten verschillen daarnaast in de mate waarin zij hun archieven hebben gedigitaliseerd. ‘Sommige gemeenten staan nog aan het begin van de verandering en hanteren zowel digitale als fysieke archieven, terwijl andere gemeenten al volledig digitaal werken. Bij de laatste groep wordt steeds meer werk in het primaire proces belegd en zijn de medewerkers in het primaire proces verantwoordelijk voor de archivering van hun dossiers.’ Bestuurszaken en bestuursondersteuning betreft zowel secretariële als adviserende ondersteuning van het college en de directie. Deze kosten zijn gestegen, vooral vanwege een hogere ondersteuningsbehoefte van de ambtelijke en bestuurlijke top.

Ook daarbij is sprake van opvallende onderlinge verschillen. De ene gemeente heeft voor elke wethouder een fulltime secretariële ondersteuner en bestuursadviseur, waar binnen andere gemeenten één bestuursadviseur voor het gehele college beschikbaar is.

Schoonmaak
Het onderzoek toont aan dat de kosten voor facilitaire dienstverlening afnemen af. ‘Dat is terug te zien bij de bodes, postverzorging, catering, receptie, schoonmaak en beveiliging. Veel van deze taken worden uitbesteed of door middel van digitalisering met minder personeel georganiseerd’, aldus de onderzoekers. De kostendaling voor personeel en organisatie hangt onder meer samen met de digitalisering van de personeel- en salarisadministratie: medewerkers doen steeds vaker zelf een deel van de administratie online, zoals het wijzigingen van eigen adresgegevens en het doorgeven van verzuim. Daardoor is minder administratief P&O-personeel nodig.

Een zelfde beeld is volgens Beskers-te Selle en Khossravi terug te zien bij financiën en control. ‘Steeds meer financiële administratie – zoals facturatie – verloopt van A tot Z digitaal, zonder dat er menselijke handelingen aan te pas komen’, zeggen ze. De onderzoekers verwachten dat bij gemeenten nog mogelijkheden zijn om de overhead de komende jaren te laten dalen. ‘

Momenteel kan een kwart van de gemeenten al toe met een overheadformatie van 28,9 procent. Dit is daarmee een reële maatstaf. Toenemende automatisering speelt daarbij een grote rol. Dit zal met name ten koste gaan van administratieve taken, die deels of helemaal komen te vervallen. ‘De eisen die aan overheadpersoneel worden gesteld, veranderen daardoor ook. De nadruk zal meer liggen op management, beleid, advies, control en informatiemanagement. Het is goed hier nu al op te anticiperen’, aldus de Berenschot- medewerkers. Bovendien, zo vullen ze aan, verschuiven overheadtaken deels naar het primaire proces en dat maakt centrale administratie en verwerking in toenemende mate overbodig.

Efficiencywinst
Een kanttekening plaatsen ze wel: ‘De vraag is uiteraard of dit niet dusdanig ten koste van de productiviteit in het primaire proces gaat, dat van efficiencywinst helemaal geen sprake meer is. Het is heel belangrijk om overhead en productiviteit beide scherp in beeld te hebben en in samenhang tot elkaar te beschouwen.’

Moeilijk vergelijkbaar
Volgens de officiële definitie van het BBV – besluit begroting en verantwoording – valt onder overhead het geheel van functies ‘gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces’. Meer concreet rekenen gemeenten de volgende functies en taken er toe: leidinggevenden primaire proces, financiën, toezicht en controle gericht op eigen organisatie, p&o/hrm, inkoop, interne en externe communicatie, juridische zaken, bestuurszaken en bestuursondersteuning, ict, facilitaire zaken en huisvesting, document informatievoorziening en managementondersteuning primaire proces.

Uit een vorig jaar door financieel specialist Hilko de Boer gehouden inventarisatie onder 25 gemeenten blijkt dat de overheadpercentages van de deelnemende gemeenten sterk uiteenlopen: van 7 procent in Almelo tot maar liefst 84 procent in Urk. De waarschijnlijke oorzaak van die verschillen? Het hanteren van verschillende rekenmethoden. Ook kunnen ze worden veroorzaakt doordat sommige gemeenten bepaalde taken hebben uitbesteed in een gemeenschappelijke regeling, terwijl andere gemeenten die taken zelf uitvoeren. 

Correcties en aanvullingen :
Bij het artikel Overhead bij gemeenten daalt (BB18) stond een kader waarin staat dat de vernieuwde BBV onvoldoende handvatten biedt voor een zuivere onderlinge vergelijking. Die tekortkoming van de BBV is in de benchmarkt van Berenschot ondervangen. De bij de benchmarkt gebruikte definities zijn afgestemd met gemeenten. Daardoor is de spreiding beperkt.