Nu allemaal even luisteren!
Lang niet alle ambtenaren en overheden stellen zich dienstbaar op naar de burger.
Lang niet alle ambtenaren en overheden stellen zich dienstbaar op naar de burger. Het Handvest overheid-burger moet daarin verandering brengen. De Algemene wet bestuursrecht wordt uitgebreid met het ‘dienstbaarheidsbeginsel’. Bestuursrechtdeskundige Bert Marseille geeft tekst en uitleg.
Handvest overheid-burger legt het ambtenaren uit
Een groter contrast was bijna niet denkbaar. Op een dag in 2020 loopt Bert Marseille mee met een zaakbegeleider van het Instituut Mijnbouwschade Groningen, een functionaris die namens de overheid mensen helpt bij de behandeling van de aardbevingsschade. Dat was ‘een en al aandacht voor de burger’.
In datzelfde jaar bezoekt Marseille ook een advocaat die een burger helpt bij de aanvraag van een bijstandsuitkering. Zijn de stukken niet op orde, dan is de boodschap voor de burger: meld je maar weer als je een complete aanvraag hebt. ‘Hier kwam de meest onverschillige kant van de overheid naar voren.’
Bert Marseille, hoogleraar empirische bestudering van het bestuursrecht (Rijksuniversiteit Groningen), is al langer kritisch op het functioneren van de overheid in de praktijk.
De dienstverlening en de besluiten van veel overheidsorganisaties zijn niet op orde
Twee jaar geleden was hij als voorzitter van de Vereniging voor Bestuursrecht de drijvende kracht achter het project Bestuursrecht Beter, waarin ‘van onderop’ ideeën worden aangedragen voor een overheid die maatwerk moet leveren. En in juni overhandigde hij aan minister Hanke Bruins Slot (Binnenlandse Zaken, CDA) het Handvest overheid-burger, met tien normen die de overheid zou moeten hanteren bij contacten met burgers. Die normen gaan over zaken als bereikbaarheid, gebruik van klare taal, informatieverstrekking, snelle besluitvorming, persoonlijk contact en het leveren van maatwerk.
Waarom is dit Handvest nodig?
‘De dienstverlening en de besluiten van veel overheidsorganisaties zijn niet op orde. De overheid moet bereikbaar en behulpzaam zijn, besluiten moeten zo veel mogelijk recht doen aan het belang van burgers. De overheid belooft wel van alles, maar dat gebeurt altijd in heel algemene, abstracte termen. Wij wilden zo bondig en concreet mogelijk formuleren wat ambtenaren qua dienstverlening en qua inhoud van beslissingen zouden moeten doen.’
In het Handvest staat eigenlijk weinig nieuws. Wat voegt het dan toe?
‘Dat is precies het punt. We vragen niks nieuws, we concretiseren alleen maar wat het betekent wanneer je als overheid zegt dat je “dienstbaar” wilt zijn en aan burgers “maatwerk”’ wilt leveren. Het is heel gemakkelijk om dat in algemene termen te formuleren, maar wij laten in het Handvest zien wat het concreet betekent. Voor mij is de proof of the pudding: durf je als overheidsorgaan dit op te hangen in de wachtruimte of bij elke mail naar burgers als bijlage mee te sturen? Ik denk dat de meeste overheden dit allemaal wel willen, maar of ze het kunnen waarmaken? Dat verschilt.’
Hebt u er al reacties op gekregen?
‘Heel veel. Je kunt ze in drie categorieën verdelen. De eerste groep zegt: dit doen allemaal we al. Prachtig natuurlijk als dat echt zo is, maar ik wantrouw die reactie een beetje. Het is immers niet zo makkelijk om aan alle regels uit het Handvest te voldoen. Een tweede groep zegt: we doen dit nog niet, maar we willen het wel. Dat vind ik bemoedigend, het toont aan men ziet dat er werk aan de winkel is.
Een derde groep vindt het te veel gevraagd. Heel inzichtelijk was de – overigens zeer positieve – reactie van een bestuursvoorzitter van een grote uitvoeringsorganisatie. Hij vertelde: “Mijn consulenten staan hier helemaal achter, die zijn dienstverlenend ingesteld. Ze nemen graag de ruimte om zaken met cliënten op te lossen. Maar mijn juristen zullen waarschijnlijk sceptisch reageren. Ze kijken naar de precieze formulering van de tekst. Ze zijn bang dat het verwachtingen wekt die ze niet kunnen waarmaken.” Dat probleem zie je bij veel overheden.’
Welk onderdeel van het Handvest is het moeilijkst om uit te voeren?
‘Niets van het Handvest zou moeilijk hoeven zijn, maar in de praktijk is het dat vaak wel. Een aspect betreft de besluitvorming. Wil je de ruimte benutten die de wet biedt, dan moet je die wel zien en daarmee kunnen spelen. Dat is voor veel ambtenaren te veel gevraagd. Niet omdat ze het niet kunnen, maar omdat ze het niet gewend zijn. Bemoedigend is wat secretaris-generaal Maarten Schurink van BZK zei: ook ambtenaren in schaal 7 en 8 kunnen best inhoudelijk maatwerk leveren, maar je moet het hun wel leren. Heb je twintig jaar gewerkt in een stramien van blind toepassen van de regels, dan heb je wel enige oefening nodig om daaruit te komen. Een ander aspect betreft het contact met de burger.
In het Handvest staat: “Bij een klacht of bezwaar nemen we binnen een week persoonlijk contact op”. Maar veel ambtenaren durven dat niet en doen dat niet; ze schrijven liever een brief. Ik sprak een burgemeester van een kleine gemeente in oost-Nederland. In haar organisatie durft bijna niemand te bellen. Dat is funest voor je dienstverlening als overheid.’
Wat, ambtenaren die niet durven te bellen?
‘Ja, verbazend, maar het is echt zo. Zit je veilig achter je bureau en ben je gewend alles schriftelijk af te handelen, dan is bellen best eng. Het ligt ook aan de opleiding. In de hbo-opleiding sociaal-juridische dienstverlening leer je dat soort vaardigheden, op de universiteit niet. Toch kunnen overheden hier vooruitgang boeken. Neem Tilburg, dat heeft gekozen voor informeel afhandelen van bezwaren. Daar vragen ze niet aan alle medewerkers om met bezwaarmakers te bellen; alleen mensen die dat leuk vinden, doen die telefoontjes. Zo kan het ook. Ambtenaren zijn misschien bang om een vervelende boodschap toe te lichten – een vergunning is geweigerd, een bijstandsuitkering wordt ingetrokken – maar in 95 procent van de gevallen zijn burgers blij dat de overheid de moeite neemt ze te bellen.’
Dienstbaarheid
Het Handvest overheid-burger past in een ontwikkeling waarin aandacht is voor ‘dienstbaarheid’, de ‘responsieve rechtsstaat’ en het ‘burgerperspectief’. Straks staat het ook in de Algemene wet bestuursrecht: ‘Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan’ (artikel 2:1 Awb) en ‘Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op’ (artikel 2:4a Awb). Die laatste bepaling is de codificatie van een beginsel dat al voorkomt in het Unierecht. Dergelijke beginselen moeten wel nog worden vertaald naar de praktijk.
‘Passende ondersteuning’ en dienstbaarheid’, dat zijn nogal vage normen.
‘Dat is inherent aan gedragsnormen die in algemene termen zijn geformuleerd. Maar het is mooi dat het in de wet komt, dan krijgt het voor overheidsjuristen meer betekenis, want het is dan niet meer vrijblijvend. En mijn stelling is dat je in het Handvest overheid-burger kunt lezen wat je als overheid concreet onder “passende ondersteuning” en “dienstbaarheid” moet verstaan. Het geeft handen en voeten aan die algemene normen.’
Wat moet er gebeuren zodat deze normen verder indalen?
‘Managers en bestuurders moeten de urgentie voelen en hun ambtenaren in staat stellen te handelen naar de normen van het Handvest.’
Welk belang heeft een lokale overheid bij uitvoering van het Handvest?
‘Het Handvest gaat over: wat kun je van ons verwachten. Ambtenaren moeten in hun genen hebben dat zij de burger van dienst moeten zijn. Daar heeft de overheid als organisatie ook baat bij. Als voorbeeld: ongeveer een kwart van de aanvragen voor de bijstand wordt afgewezen of buiten behandeling gelaten omdat de papieren niet in orde zijn. Als je aanvragers beter begeleidt, kunnen veel van die aanvragen direct worden gehonoreerd.
Het Handvest wijst ambtenaren op hun verantwoordelijkheid: treed tijdig met de burger in contact. Bel om te bespreken wat nog nodig is om de aanvraag te kunnen beoordelen. Ga met elkaar om tafel. Denk mee met de aanvrager. Dat verhoogt de kwaliteit en de efficiëntie van zo’n procedure en daar heb je als overheid veel baat bij.’
Telefonisch contact
Marseille was betrokken bij een onderzoek voor de Raad voor Rechtsbijstand naar het voorkomen en beslechten van geschillen in het sociaal domein. Er blijken grote verschillen op het punt van telefonische bereikbaarheid, begrijpelijkheid van de correspondentie, het stadium van de procedure waarin een aanvrager voor het eerst een gesprek met een ambtenaar heeft, uitleg over de aard van de gegevens die moeten worden aangeleverd, de beschikbaarheid van een vaste contactpersoon en de mate waarin de gemeente op eigen initiatief telefonisch contact zoekt met de aanvrager.
Ambtenaren moeten in hun genen hebben dat zij de burger van dienst moeten zijn
Ook zijn er verschillen in de mate waarin er hulp van buiten de gemeente beschikbaar is. Uit het onderzoek blijkt ook dat sommige gemeenten een goed functionerend stelsel van sociale raadslieden hebben en zich toegankelijk tonen als een medewerker van het Juridisch Loket contact opneemt met een vraag namens een aanvrager. Bij andere gemeenten werkt dat allemaal een (heel) stuk minder.
Er zijn grote verschillen tussen gemeenten, maar zijn er ook grote verschillen met het verleden?
‘Er zijn allerlei voorbeelden van overheden die al doen wat in het Handvest staat, en dat gebeurde ook al ver voor de tijd van het Handvest. Je ziet wel golfbewegingen. Soms waren overheden afstandelijker, dan weer toegankelijker. Soms was er veel aandacht voor responsiviteit, soms minder. Het is moeilijk te zeggen of het nu “slechter” gaat dan tien of dertig jaar geleden. Van betekenis is ook de inhoud van de materiële wetgeving. Als die te ingewikkeld of te hardvochtig is, dan wordt het moeilijk om als overheid op een prettige manier contact met je burgers te hebben. Een beetje behoorlijke wetgeving is wel een noodzakelijke voorwaarde om als overheid te kunnen doen wat het Handvest overheid- burger vraagt.’
Dat dit soepeler zou moeten lopen, zou eigenlijk vanzelfsprekend moeten zijn…
‘Ik zeg vaak tegen ambtenaren: als je met je buurman moet overleggen over de schutting, dan stop je ook geen brief in de brievenbus. Je belt even aan om erover te praten in het vertrouwen dat je er wel uitkomt. Zo zou de overheid ook met burgers moeten omgaan.’
Tien concrete beloften
Toen de voorzitter van de Vereniging voor Bestuursrecht Bert Marseille door Engeland fietste, zag hij op elk station Passengers Charter’s hangen, waarop kort en bondig te lezen is welke dienstverlening reizigers van hun spoorwegmaatschappij kunnen verwachten. Waarom wel op Engelse stations, en niet in Nederland in gemeentehuizen, bij de sociale dienst, UWV, IND, DUO, Belastingdienst? Zo ontstond het Handvest overheid-burger, met tien concrete beloften van de overheid aan burgers over wat die qua dienstverlening en besluitvorming kunnen ver wachten. Marseille: ‘Welke overheidsorganisatie maakt als eerste die beloften bekend aan haar burgers?’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.