Manipulatie van het burgerbrein

Nudging als oplossing voor beleidsproblemen

De term ‘maakbare samenleving’ wordt volgens bestuurskundige Joram Feitsma in zijn onderzoek naar gedragsbeïnvloeding van burgers door nudgers nooit gebruikt. Toch speelt het idee van maakbaarheid wel degelijk een belangrijke rol voor de groeiende groep gedragsspecialisten die bij overheden in dienst is. ‘Mensen overtuigen van een idee, bepaald gedrag afdwingen door voorlichting, daarvan weten we dat het niet voldoende effect heeft. Die instrumenten gaan uit van de mens als rationeel wezen. De gedragsoverheid gaat er juist van uit dat mensen soms irrationele keuzes maken. Door daarop in te spelen, wordt geprobeerd gedrag te sturen.’

Hoewel een duidelijk moment niet is aan te wijzen, zijn overheden met name in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk vanaf de millenniumwisseling steeds meer geïnteresseerd geraakt in het beïnvloeden van gedrag van burgers door middel van gedragswetenschappelijke inzichten. Dit nam na enkele publicaties een vlucht. Met name het boek Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness van de wetenschappers Richard Thaler en Cass Sunstein uit 2008 had grote invloed.

In dat boek wordt een gedragspsychologische motivatietechniek beschreven die mensen op subtiele wijze stimuleert gewenst gedrag te vertonen. Essentieel daarbij is dat er altijd sprake is van een keuze, dat niets wordt opgelegd. Een bekend voorbeeld is de afbeelding van een vlieg in urinoirs voor mannen. Die afbeelding werkt als mikpunt met als resultaat dat in en niet naast de pot geplast wordt. Een ‘nudge’ is een ‘duwtje’, een zetje in de goede richting. Nudges zijn idealiter gemakkelijk toe te passen, goedkoop en leiden tot ander, meer gewenst gedrag zonder een verbod op te leggen.

Gedragsanalyse
In hoeverre zetten Nederlandse overheden in op gedragsbeïnvloeding? Volgens Feitsma, die onlangs op dit onderwerp promoveerde, hebben verschillende ministeries sinds een jaar of tien zogenoemde gedragseenheden en gedragsnetwerken. Daarnaast zijn er diverse rapporten verschenen over de manier waarop het gedrag van burgers in bijvoorbeeld het verkeer of als het gaat om de bereidheid om belasting te betalen, beïnvloed kan worden door middel van inzichten uit de gedragswetenschappen. ‘Het idee is dat onbewust gedrag van veel mensen op dezelfde manier getriggerd kan worden. Vandaag ben ik zelf nog genudged. Bij een omleiding bij een druk kruispunt waar aan de weg gewerkt wordt, zijn bij de gewenste looproute een start- en finishvlag opgehangen. Op dergelijke speelse manieren wordt geprobeerd gewenst gedrag af te dwingen.’

Het managen van verkeersstromen is een voor de hand liggend voorbeeld. Toch zijn er ook heel andere onderwerpen waarbij gedragsbeïnvloeding een rol speelt. Lisanne Roossien en Niek Verlaan maken deel uit van een nudgenetwerk van de gemeente Utrecht. ‘De overheid heeft altijd met gedrag van mensen te maken. Om die reden proberen we andere medewerkers van de gemeente daarvan bewust te maken.’ Het nudgenetwerk heeft ook een spreekuur. Verlaan: ‘Soms krijgen we de vraag van een collega: “Doe mij maar een nudge”, maar zo werkt het natuurlijk niet. We proberen veel gestructureerder te opereren door het beleid te analyseren en te beoordelen waar we het voor mensen gemakkelijker kunnen maken en barrières weg kunnen nemen.’

Roossien vult aan: ‘We proberen dit breed binnen de gemeente tussen de oren te krijgen. Als je het grondig wilt aanpakken, is een gedragsanalyse essentieel. Met een storyboard kun je het doelgedrag duidelijk maken. Vervolgens is het van belang bewoners te interviewen om daarna te proberen drempels weg te nemen en een interventie te ontwikkelen. Nudges kunnen daarvan een onderdeel zijn.’

Gemakkelijker maken
Roossien geeft een voorbeeld. ‘Mensen die een uitkering ontvangen, moeten zo nu en dan op gesprek komen. Dat is van belang voor de gemeente om te beoordelen wat volgende stappen zijn, maar ook voor de persoon in kwestie om te beoordelen hoe hij of zij verder geholpen kan worden. Een deel van deze mensen komt echter nooit opdagen. We proberen dan te analyseren hoe we het deze mensen gemakkelijker kunnen maken. Bijvoorbeeld door brieven visueler te maken waardoor die begrijpelijker zijn.’

In hetzelfde beleidsveld noemt Roossien een voorbeeld van het samenbrengen van verschillende armoederegelingen waarvan mensen gebruik kunnen maken. ‘Dan ben je veel structureler bezig, dan alleen een nudge toepassen. Een nudge is een tool, maar als iets essentieel mis zit in het systeem, dan heeft een nudge ook geen zin.’

Uit het onderzoek van Feitsma blijkt dat de intentie voor een structurele aanpak bij nudgers er vaak wel is, maar dat dit vaak veel te weerbarstige en langdurige trajecten zijn. ‘De expertise en invloed van keuzearchitecten ligt vaak niet bij het structureel aanpassen van beleid. Bovendien kan een politiek-bestuurlijke omgeving om snelle resultaten vragen. Een meer structurele aanpak vraagt ook veel samenwerken en kost veel meer tijd: institutionele systemen, sociaal-culturele normen en economische kansen veranderen niet zo maar. Ook al zijn de intenties goed, uiteindelijk wordt toch vaak gekozen voor het snelle en het meetbare, bijvoorbeeld een ander soort brief in de hoop dat dat effect sorteert.’

Hoewel de ambities van Verlaan en Roossien verder reiken, laten ook zij weten dat een brede en structurele aanpak niet altijd haalbaar is. Wat het effect van nudges is, is in algemene zin moeilijk te zeggen. Verlaan: ‘Een bekend voorbeeld om mensen meer te laten bewegen, is de pianotrap in een metrostation. Door op de treden te stappen, ontstaat muziek en dat leidt tot meer bewegen. Het is een mooi voorbeeld, maar het is nooit bewezen of het op langere termijn het gewenste effect heeft. Het kan heel goed zijn dat de lol er na een paar keer vanaf is of zelfs omslaat in irritatie.’

Staand werken
Verlaan kijkt liever naar gedragsverandering op langere termijn. Een voorbeeld binnen de gemeente is het experiment om werknemers minder te laten zitten. ‘Nederland is Europees kampioen zitten. Wij hebben bij de gemeente bureaus die omhoog kunnen en waar je dus staand aan kunt werken, maar die werden maar door 2 procent van de werknemers op die manier gebruikt. Totdat we het hebben omgedraaid en ze allemaal omhoog gezet hebben. Na twee maanden werkte nog steeds 8 procent staand. Dat is nog steeds niet heel veel, maar wel een flinke toename.’

Verlaan beschouwt dit voorbeeld dan ook als een succesvolle interventie. Maar in andere gevallen is dat niet zomaar te beoordelen. ‘Veel onderzoek, bijvoorbeeld door sociaalpsychologen, vindt plaats in laboratoria. De praktijk is vaak weerbarstiger.’ In de ambitie om fietsstad nummer één te worden, heeft Verlaan een project gedaan met het doel om meer Utrechtse mbo-studenten op de fiets te krijgen. ‘We hebben een peer-to-peer benadering gekozen. Studenten konden zelf bedenken hoe zij hun klasgenoten konden verleiden meer te gaan fietsen. Op één school was dit een succes.

Veertig studenten konden vier weken lang een fiets lenen en kregen als ze op school kwamen gratis koffie, als ze in de koude maand februari de fiets ook echt gebruikten. Via hun instagramcampagne lukte het ook om dit voor elkaar te krijgen. Maar op een andere school werd een te ingewikkeld idee bedacht dat niet aansloeg.’ Hoewel Verlaan het al winst vindt dat leerlingen over bewegen en gezondheid hebben nagedacht, is duidelijk dat het uiteindelijke doel in het ene geval wel en het andere geval niet is gehaald.

Disciplinerende overheid
Om meer zicht te krijgen op wat wel en niet werkt, is in samenwerking met de Universiteit Utrecht een grootschalig praktijkonderzoek gestart, gericht op bijstandsgerechtigden. Daarbij wordt gekeken naar verschillende aanpakken in de bijstand. Op die manier hoopt de gemeente Utrecht te leren wat het effect is van andere regels, dienstverlening en communicatie op thema’s als het sneller vinden van werk, meer meedoen in de samenleving of gezondheid. ‘Uiteindelijk doen we dit voor de bewoners’, zegt Roossien. ‘Transparantie en keuzevrijheid zijn essentieel, we dringen niets op.’

Toch zijn er volgens bestuurskundige Feitsma ook kanttekeningen te plaatsen bij de steeds verfijndere en wijdverspreide praktijken van gedragsbeïnvloeding. ‘Het is moeilijk te zeggen of overheden louter in dienst van burgers met gedragsbeïnvloeding bezig zijn, of dat uiteindelijk het doel is om bravere, gezondere, duurzamere, meer productieve en breder inzetbare burgers te krijgen die aan beleidsdoelstellingen voldoen en financiële belangen dienen. Aan de ene kant moeten complexe vraagstukken zoals het tegengaan van klimaatverandering nu eenmaal opgelost worden – de route van individuele gedragsverandering helpt daarbij, en ook veel burgers zelf willen graag langs die route bijdragen.

Maar er zit zeker ook een sturende en disciplinerende kant aan het verhaal. Zo wordt keuzevrijheid in technische zin wel gerespecteerd, maar tegelijkertijd wordt er impliciet gestuurd op de burger als primair verantwoordelijk, ondernemend subject, en worden beleidsproblemen gezien als vanzelfsprekende zaken voor individuele gedragsverandering. Dit soort onderliggende aannames is maar weinig onderwerp van reflectie.’

Toch concludeert Feitsma in zijn promotieonderzoek dat er nog geen sprake is van een gedragsoverheid, die grootschalig en rigoureus alles op onbewust gedrag inzet. Daarvoor is deze praktijk nog te jong en te gefragmenteerd, en er zijn ook grenzen aan hoe ver je het beleidsproces kunt ‘verwetenschappelijken’. ‘Het is een veld dat nog sterk in ontwikkeling is, hoewel wel duidelijk sprake is van een toename van het aantal mensen dat op dit gebied werkzaam is.

De intentie om meer gedragsvraagstukken op te pakken is er zeker, maar in de praktijk is in elk geval nog niet sprake van een overheid die ons gedrag impliciet stuurt, een behavioral state.’

Dat wil niet zeggen dat het niet die kant op gaat. Feitsma: ‘We leven in de eeuw van het brein. Steeds meer aandacht gaat expliciet naar het cognitieve, neuropsychologische perspectief. Ook bij de overheid.’