‘Zoek een luis in de pels’

Netwerkcorruptie is blinde vlek

Een keuken van 20.000 euro die een plaatselijke ondernemer voor een habbekrats wil installeren, een projectontwikkelaar die een cruise in de Caraïben op touw zet: iedere bestuurder in de Lage Landen weet wat er dan aan de hand is. Ook voor een Champions League-kaartje voor PSV of een doosje Grand Crus hoeft een bestuurder met enig normbesef er niet de modelgedragscode integriteit politieke ambtsdragers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op na te slaan. Maar wat nu als hij zelf zijn functie, wellicht ongemerkt en ongewild, gebruikt om het belang van zijn eigen netwerk te dienen? Als een vriendendienst vriendjespolitiek wordt? ‘Daar wordt veel te weinig over nagedacht, terwijl sociale netwerken bij uitstek een voedingsbodem voor corruptie zijn’, zegt lector bij hogeschool Saxion Willeke Slingerland (39).

Slingerlands promotie, eind vorige maand bij de Vrije Universiteit Amsterdam, met het proefschrift Netwerkcorruptie; wanneer sociaal kapitaal corrupt wordt, heeft toch heel wat bestuurders en organisaties aan het denken gezet. ‘Mijn mailbox liep over na mijn promotie’, zegt Slingerland. ‘Daar hoopte ik eerlijk gezegd ook op. Je hoort mij niet klagen’, lacht ze. ‘Je doet onderzoek en je mag promoveren omdat het onderwerp maatschappelijk relevant is. Het concept netwerkcorruptie maakt schijnbaar heel wat los. Mensen herkennen dat uit voorbeelden of uit hun eigen netwerken. Ze hebben daar een beeld bij, en dat is vaak het juiste beeld.

Op het moment dat een netwerk zich langzaam sluit en de impliciete norm wordt dat men elkaar altijd een voorkeursbehandeling geeft, dan kun je spreken van netwerkcorruptie. Zo’n ontaard netwerk heeft een informele structuur, een gemeenschappelijk belang en een gemeenschappelijke houding, de leden identificeren zich met het netwerk en het netwerk is gesloten en distantieert zich van zijn omgeving.’

Arrestatie
Slingerland onderzocht voor haar proefschrift de omkoperij bij de FIFA in 2015, die leidde tot arrestaties en veroordelingen en tot de val van de topmannen Sepp Blatter en Michel Platini, het phone hacking-schandaal in 2011, waarbij News of the World in Engeland telefoons afluisterde en in ruil voor smeergeld toegang kreeg tot vertrouwelijke politie-informatie, en de corruptiezaak rond voormalig senator en wethouder voor de VVD in de gemeente Roermond Jos van Rey. In omvang en impact onvergelijkbare affaires, maar wel alle drie gevallen van netwerkcorruptie.

De FIFA spant de kroon. De internationale voetbalfederatie is compleet ontaard en tot in haar vezels corrupt. Lector Slingerland: ‘Ik maak een onderscheid tussen netwerkcorruptie en corrupte netwerken. In corrupte netwerken heerst veel corruptie; netwerkcorruptie betekent dat het netwerk zélf de corruptie vormt, zonder dat daar individueel corrupt handelen hoeft plaats te vinden. Bij de FIFA komt alles bij elkaar. Het is een criminele organisatie, het heeft netwerkcorruptie én individuele corruptie. Alles grijpt op elkaar in en versterkt elkaar. Er worden doelbewust afspraken gemaakt om een WK onderhands te verkopen en de belangen te verdelen.’

De FIFA-corruptie gaat verder en vergiftigt ook andere, soms goedbedoelende, netwerken, zegt Slingerland. ‘Er worden contacten gelegd met staatshoofden, regeringsleiders, mediabedrijven en multinationals. Je ziet niet direct dat er belangen worden verkocht, maar er worden wel allianties gesmeed. Een criminele organisatie verbindt zich met de politieke en de commerciële arena. Er zit een hoop idealisme in de marketing van de FIFA – we zijn wereldburgers, we zijn tegen discriminatie – dus dat voelt goed. Je ziet dat er vervolgens een norm ontstaat dat het FIFA-netwerk er voor jou is als jij iets voor het FIFA-netwerk doet.’

Eigen hachje
De perversie gaat verder, aldus Slingerland, want andere netwerken zien wat er gebeurt maar trekken niet aan de bel. ‘Je staat erbij en kijkt ernaar, maar uit angst voor je eigen hachje doe je niets. Engeland wilde in 2010 de afgelopen WK in Rusland binnenhalen, maar pas heel laat riepen ze dat die WK was verkocht. Ze wisten dat al veel langer. Door niets te zeggen, waren ze medeplichtig aan de netwerkcorruptie bij de FIFA.’

De FIFA was te druk met de verkochte WK in Rusland, dus die stond niet op Slingerlands mail, maar waar kwamen de mails wél vandaan? Willeke Slingerland: ‘Veel reacties kwamen uit Duitsland en Scandinavië, uit Noorwegen vooral. Van mensen die mij een geval van mogelijke netwerkcorruptie voorleggen met de vraag daar eens naar te kijken.’ Scandinavië? De as van het fatsoen? Slingerland: ‘Ze schrokken er misschien zelf van. De dikke envelop met dollars is in ieder geval zeldzaam in Noordwest-Europa. In deze regio worstelen we veel meer met de vraag wanneer geoorloofde en misschien wel nuttige beïnvloeding overgaat in oneigenlijke beïnvloeding, bijvoorbeeld bij lobbyen en netwerken.

Netwerkcorruptie is ongrijpbaarder dan een-op-een omkoping en draait ook niet per se om persoonlijk belang of gewin. Het gaat om macht, om autoriteit, positie en aanzien. Het punt is: we zitten in sociale netwerken omdat we in een netwerksamenleving nu eenmaal de dingen zó voor elkaar krijgen. Vanuit een gemeenschappelijk en gedeeld belang doe je wat voor elkaar; je helpt elkaar verder in het leven. Met de beste bedoelingen, denk maar aan de Rotary. Maar die hulp kan verworden tot het dienen van een netwerkbelang. Je ontwikkelt een tunnelvisie in een naar binnen gekeerd netwerk en draagt, vaak onbedoeld, bij aan een vriendendienstcultuur. Het kwaad zit niet in een dikke envelop en niemand lijkt het slachtoffer, maar we hebben niet door dat we állemaal het slachtoffer zijn van netwerkcorruptie.’

Nattigheid
Niet alleen de Scandinaviërs begrijpen dat sociale netwerken kunnen corrumperen, ook ’s lands burgemeesters voelen nattigheid. ‘Ik ga niet zeggen wie, maar veel burgemeesters hebben mij gemaild en gebeld. Ik stuur ze later dit jaar allemaal de Engelstalige handelseditie van mijn proefschrift toe’, zegt lector Willeke Slingerland. Wat beweegt burgemeesters? 'Ik ga graag langs om daar uitvoerig over te praten, maar ik denk dat ze het gevoel hebben dat het instrumentarium dat ze hebben als hoeder van de integriteit ontoereikend is voor de vragen die op hen afkomen. Burgemeesters en wethouders zitten voor hun werk in allerlei netwerken, maar het concept dat je binnen een netwerk medeplichtig kunt zijn aan corruptie zonder dat zelf te zijn, zet ze denk ik aan het denken.

Wordt er informeel informatie uitgewisseld? Is er een netwerkbewustzijn ontstaan? Gaat het over ‘zij daar en wij hier’ bij de organisatie van een evenement of een vraag van het ministerie? Alleen als burgemeesters open en eerlijk zijn over hun eigen netwerken, kunnen ze met wethouders de risico’s van hún netwerken bespreken. Ik geloof heel erg in “practice what you preach”.’

Integriteit 1.0
Bestuurlijk Nederland moet wennen aan het idee van netwerkcorruptie, omdat overheden nog heel erg van de integriteit 1.0 zijn, heeft Slingerland als lector ervaren. Het vaderlandse integriteitsbeleid draait om gedragscodes, om het afleggen van de eed, om het melden van geschenken. ‘Doe dat vooral allemaal, maar je creëert er geen netwerkbewustzijn mee. Het registreren van geschenken helpt ons niet om na te denken over waar het bij integriteit om draait: wat doe ik in het dagelijkse leven?’, aldus Slingerland. ‘De losse instrumenten van ons integriteitsbeleid en de repressie zijn gericht op het individu of op de organisatie, maar níet op de netwerken waarin bestuurders of ambtenaren opereren. We moeten ons realiseren dat we de rechtsstaat ondermijnen als we die netwerken niet onder ogen zien.’

Omdat het individu in het integriteitsbeleid centraal staat, kunnen nationale overheden en internationale organisaties slecht uit de voeten met netwerkcorruptie. Slingerland: ‘Het Nederlandse strafrecht kan niet adequaat omgaan met netwerkcorruptie. De strafrechter is genoodzaakt om de beperkte delictsomschrijvingen van omkoping te hanteren.’ En dus ontleedde de rechtbank Rotterdam in 2016 minutieus ieder reisje dat wethouder Jos van Rey met vriend/projectontwikkelaar Van Pol maakte, ‘terwijl het OM nu juist claimde dat Van Rey opereerde in een gesloten netwerk waarbinnen de impliciete norm wederzijdse bevoordeling was’. Iedereen in het netwerk had schuld. Maar, zoals Slingerland zegt: ‘We kijken naar de rotte appels, hun netwerk is een blinde vlek.’ De vraag of een trip naar een voetbalwedstrijd of een verblijf in een vakantiehuis in Frankrijk nu wel of niet omkoperij was, doet er volgens lector Slingerland eigenlijk niet toe. ‘Er werd onder aanvoering van de informele leider Van Rey in een gemeenschap binnen de gemeenten gehandeld in invloed.’

In de Verenigde Staten van Amerika weten ze daar we wel raad mee. Veertien FIFA-kopstukken werden in mei 2015 vervolgd op grond van de Rico Act uit 1970, op basis waarvan de overheid niet het individueel strafbaar handelen hoeft te bewijzen, maar moet aantonen dat de deelnemers aan het collectief criminele doelen nastreefden. Voor alle duidelijkheid en ter geruststelling: we mogen van Willeke Slingerland netwerken. Moeten we zelfs doen. ‘Ik zit ook in netwerken. En ik wil ook helemaal niet moralistisch doen. Maar het is wel goed om je af te vragen wat acceptabel is en wanneer je grenzen overschrijdt.’ Daar is geen wet of protocol voor te bedenken, realiseert Slingerland zich. En dat hoeft ook niet, als bestuurders zich maar gaan realiseren dat netwerkcorruptie de lokale democratie meer schade toebrengt dan de dikke envelop die waarschijnlijk toch nooit op komt dagen.

Lector Willeke Slingerland: ‘Denk niet alleen in het belang van het netwerk. Denk na over wat jij doet en wat er in jouw netwerk gebeurt. Burgemeesters, wethouders, raadsleden en ambtenaren zou ik willen adviseren: vorm altijd je autonome oordeel. Ga niet te snel mee in het beeld dat je vertrouwelingen schetsen. Durf vragen te stellen. Omdat een netwerk dreigt te ontaarden als het naar binnen gekeerd raakt en zich sluit, moet je tegengeluid organiseren. Ga op zoek naar een luis in de pels!’

CV
Willeke Slingerland (Zutphen, 1979) studeerde van 1998 tot 2005 Internationaal en Europees recht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Van 2008 tot 2017 was ze docent/onderzoeker internationaal recht, ethiek en integriteit bij hogeschool Saxion in Enschede. Sinds januari 2018 is ze daar lector overheid, markt en samenleving. Sinds 2012 is ze de Nederlandse corruptierapporteur en rapporteert zij aan de Europese Commissie. Slingerland promoveerde op 20 juni aan de Vrije Universiteit Amsterdam met het proefschrift ‘Netwerkcorruptie; wanneer sociaal kapitaal corrupt wordt’.