Wie wordt de nieuwe Thorbecke?

Essay door René Cuperus en Frank Speel*

Er zijn optimisten die enthousiast laten zien hoe het bruist van democratische energie en burgerparticipatie in de gemeenten van Nederland. De mondige burger wordt steeds meer mede-bestuurder van zijn gemeente, of het nu in een coöperatieve wijkraad is in Groningen of in een Uitdaagrechtproject in Tilburg.

Daartegenover staan mensen die de decentralisatie van de maatschappelijke opgaven die de laatste jaren over de gemeenten is uitgerold als een gevaar zien voor de lokale democratie. Zij wijzen op de explosie aan regionale samenwerking die decentralisatie heeft uitgelokt. En hoewel die regionalisering in termen van bestuurlijke slagkracht (zie het functioneren van de veiligheidsregio’s in de corona-pandemie) tamelijk succesvol blijkt, is iedereen het er wel over eens dat de democratische legitimatie van regionaal bestuur een groot probleem is. Gemeenteraadsleden voelen zich, bijvoorbeeld bij zoiets cruciaals als de energietransitie (RES), op grote afstand geplaatst. Laat staan de inwoners. Sommigen maken zich, meer in het algemeen, zorgen over de afname van vertrouwen in politiek en overheid, ook op het niveau van de lokale democratie.

Zij vrezen voor het ontstaan van een ‘Afgehaakt Nederland’, met name van lager opgeleiden en perifere krimpregio’s die zich stiefmoederlijk behandeld voelen in de ‘diplomademocratie’ waarin Randstedelijke hoogopgeleiden de boventoon voeren. Weer anderen verwachten veel van horizontaal openbaar bestuur. Zij omhelzen de gedachte van ’Eén Overheid’, en pleiten voor onorthodoxe, out of the box-samenwerking tussen de verschillende overheidslagen. Resultaatgericht, met het oog op de urgentie van de maatschappelijke opgaven. In hun visie is het ‘Huis van Thorbecke’ geen statig herenhuis met verschillende verdiepingen, maar een bungalow op de begane grond. Een huis van transparant glas, met oneindig veel openingen en dwarsverbindingen, voor bestuurders en inwoners.

Toekomstagenda
Hoe het er voorstaat met de lokale democratie in 2021 is dus in belangrijke mate een kwestie van analysekader en temperament. Precies om deze uiteenlopende perspectieven bijeen te brengen, organiseerden Binnenlands Bestuur, het Nederlands Gesprekscentrum en ‘Democratie in Actie’ (het samenwerkingsprogramma van Binnenlandse Zaen (BZK) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de beroeps- en belangenverenigingen) een debat-estafette door Nederland, onder de naam Thorbecke 2030: Toekomstagenda voor de vernieuwing van de lokale democratie. Van die serie bijeenkomsten is inmiddels een prachtig uitgegeven digitaal magazine verschenen, Special Thorbecke 2030 (www.binnenlandsbestuur.nl). Met foto’s, video-opnames, en poëtische samenvattingen van woordkunstenaar Atta de Tolk.

Pijnlijk om op die beelden te zien hoe goed bezocht die eerste bijeenkomsten waren, in de volle raadszalen van Oss en Almere, en de leegte van de digitale bijeenkomsten in coronatijd daarna. Ons is gevraagd te reflecteren op de discussies en uitkomsten van die Thorbecke 2030-estafette.

Wie is de Thorbecke van onze tijd? Het lijkt wel of er een soort hunkering naar bestaat. Ook doordat BZK-minister Ollongren haar visie op de toekomst van het lokaal bestuur naar buiten bracht in een Thorbeckebrief en een Thorbecke-lezing. Steeds vaker duiken er sindsdien toekomstbeschouwingen of toekomstprojecten op die met de naam van Thorbecke zijn verbonden: zoals inderdaad de debatserie Thorbecke 2030, maar bijvoorbeeld ook Thorbecke 2024, een actuele toekomstsverkenning van de VNG. We hebben het hier over niemand minder dan Johan Rudolph Thorbecke: de grote staatsman, premier, hoogleraar en staatkundige vernieuwer uit Zwolle die de grondlegger van het Huis van Thorbecke zou zijn, het drieledig bestuursmodel dat het fundament is van onze staatsinrichting. Dan hebben we het wel over 1848, let wel, bijna twee eeuwen geleden.

Er wordt gemorreld aan dat Huis van Thorbecke, aan de indeling en spelregels tussen gemeenten, provincies en natiestaat. Ook niet zo gek, na tweehonderd jaar. Tegelijk is er ook nog opmerkelijk veel hetzelfde gebleven. Dat is de paradox van het lokaal bestuur in Nederland: er verandert veel, en tegelijk verandert er weinig. De lokale democratie is aan de ene kant de grote experimenteerruimte voor burgerparticipatie, maar aan de andere kant worden er al decennialange debatten gevoerd – bij voorbeeld over een eigen lokaal belastinggebied of over regionaal bestuur – waar maar geen consensus over wil groeien. Komt het door die ogenschijnlijke surplace dat men een nieuwe Thorbecke zoekt om doorbraken te forceren en iets in beweging te zetten?

Casting
Wie zou die nieuwe Thorbecke van onze tijd zijn? Staat zo iemand ergens klaar in de coulissen? Qua casting moeten we dan denken aan een hoogleraar staatsrecht of lokale democratie, met politieke ambities, liefst uit Zwolle en omgeving. Met een grote romantische persoonlijkheid, als we de prachtige Thorbecke-biografie van Remieg Aerts in gedachten houden.

Wie komen dan in beeld? Douwe Jan Elzinga, de dualisme-professor uit Groningen, en recent auteur (namens de VNG) van de Eerste Proeve op de Wet Decentraal Bestuur, die de basis moet bieden voor een beter evenwicht in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen rijksoverheid, provincies en gemeenten? Of Wim Voermans, constitutioneel geweten van Nederland en auteur van Gemeenten in de Genen, een eerbetoon aan de ouderwetse gemeentepolitiek? En wat te denken van Geerten Boogaard, de houder van de Thorbecke-leerstoel? Liever een vrouw?

Dan verschijnt iemand als Jantine Kriens in beeld, oud directeur van de VNG of Wobine Buijs-Glaudemans, power-burgemeester van Oss. Wie-o-wie gaat het staatsbestel, en dan met name het lokaal bestuur bij de tijd brengen, op de schop nemen, in één klap moderniseren en opfrissen? Minstens zo belangrijk als de vraag wie dat moet gaat doen, is de vraag: wat die nieuwe Thorbecke dan moet gaat doen. Te starten in 2021, het jaar van de landelijke verkiezingen en dan vervolgens op weg naar het volgende logisch ankerpunt in 2022, het jaar van de gemeenteraadsverkiezingen. Wat kwam er wat dat betreft uit die debat-estafette Thorbecke 2030 rollen? Welke ‘toekomstagenda voor de vernieuwing van de lokale democratie’ leverden die vijf bijeenkomsten dwars door Nederland op? Welke beleidsagenda staat er klaar voor de nieuwe Thorbecke (laten we voor het gemak de aanstaande minister van Binnenlandse Zaken die eretitel alvast meegeven)?

Tegengestelde krachten
Wat allereerst opviel aan die bijeenkomsten was dat steeds opnieuw de tegengestelde krachten die op de lokale democratie inwerken aan de orde kwamen. Aan de ene kant democratische vernieuwing en burgerparticipatie, aan de andere kant de sterke druk richting meer bestuurskracht. Met die spanning tussen bestuurlijke slagkracht en democratische vertegenwoordiging heeft elke gemeente te maken.

Dat werd duidelijk op de tweede bijeenkomst in het raadhuis van Almere. Daar werd onder leiding van Douwe Jan Elzinga zo’n beetje de revolutie uitgeroepen. Hij riep raadsleden op te staken, het stadhuis voor meerdere dagen te sluiten, en zo in opstand te komen tegen de rijksoverheid. Immers: van lokale autonomie is vrijwel niets meer over op gemeentelijk niveau, volgens Elzinga. Gemeenten zijn uitvoeringskantoren van de vakdepartementen geworden, en hebben te maken met wat een griffier ‘begrotingskannibalisme’ noemde. Men beschikt vrijwel niet meer over een vrij besteedbaar budget als gemeente zelf. Schaal en betrokkenheid was het thema van de eerste online-bijeenkomst in coronatijd.

Die bijeenkomst werd ‘uitgezonden’ vanuit de grootste gemeente van Nederland, Súdwest-Fryslân, met Sneek als hoofdstad. Deze gemeente is met 90.000 inwoners en 89 kernen een schoolvoorbeeld van hoe om te gaan met schaalgrootte: men heeft daar een systematisch kernenbeleid ontwikkeld, waarin contactambtenaren (en contactwethouders) de centrale spil zijn. Die verzorgen continue de afstemming tussen de wensen van de inwoners uit de kernen en de diensten en middelen van de centrale gemeente. Men zegt daarin een ideale balans tussen groot- en kleinschaligheid te hebben gevonden, tussen lokaal maatwerk en professionele overhead.

In een meer algemene discussie over burgerparticipatie, stelde de wethouder uit Sneek dat verwachtingenmanagement daarbij cruciaal is. Wek geen valse verwachtingen, en voorkom schijnparticipatie. Geerten Waling, co-auteur van Gemeenten in de Genen, waarschuwde ervoor om de representatieve politiek niet uit te schakelen. De gemeenteraad is de formele en feitelijke democratische vertegenwoordiging van de bewoners. Zet die niet in de kou. Passeer als bestuurders en ambtenaren de raad niet door een al te vergaande omhelzing van burgerinitiatieven die – hoe belangrijk en innovatief ook – vaak geen goede afspiegeling zijn van de inwoners. De beste democratische legitimatie verloopt via reguliere verkiezingen. Daaraan doen veruit de meeste, en meest uiteenlopende, mensen mee. Zie de opmars van lokale partijen.

Enige zorg
Juist om die reden bestaat er wel enige zorg over regionaal bestuur. Als gevolg van de complexe decentralisaties is het aantal regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten explosief gestegen. Dit vanwege kostendeling, expertise-vergroting van de ambtelijke organisatie en vergroting van bestuurlijke slagkracht in het sociale domein of bij de energietransitie. Het nadeel van deze regionale tendens is dat die democratische vertegenwoordiging en controle dreigt te ondergraven. Raadsleden blijken grote moeite te hebben om voorbij de gemeentegrenzen betrokken te zijn bij beleidsontwikkeling en uitvoering van regionaal bestuur.

Sommigen bepleiten daarom een rem op regionalisering: zoveel mogelijk terug naar de overzichtelijkheid van de gemeentedemocratie. Anderen dringen juist aan op verdere formalisering en professionalisering van regionaal bestuur. Op de Thorbecke 2030-bijeenkomst in Den Bosch stelde Marcel Boogers, hoogleraar innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente, dat de behoefte van gemeenten aan regionale schaalvergroting blijvend zal zijn. Hij pleit daarom voor een democratisch gelegitimeerde inrichting van het regionaal bestuur en kijkt daarbij naar het Duitse Kreis-model, waarbij je dan voor Nederland tot ongeveer 25 regio’s zou komen, met democratische verkiezing van vertegenwoordigers en een boven-lokale afweging van belangen. Kleinere provincies zouden dan als geheel een regio vormen (Zeeland, Drenthe), en grotere provincies worden opgedeeld in natuurlijke regiodelen als Twente of Midden-Brabant. Neemt dit voorstel de spreekwoordelijke angst voor een vierde Thorbecke-bestuurslaag weg?

Lokale belastingen
Een andere evergreen, mogelijke verruiming van het gemeentelijk belastinggebied, stond centraal in de digitale bijeenkomst vanuit de Arminiuskerk in Rotterdam. Er blijven grote bezwaren aan kleven: kunnen we in ons kleine land echt omgaan met lokale verschillen? Ook verwachten de sprekers in Rotterdam – Annelies Kroeskamp, directeur bestuur, financiën en regio’s van BZK; oud-burgemeester van Leeuwarden Ferd Crone; en Arjen Schep van het Studiecentrum Belastingen van de Erasmus Universiteit – dat er weerstand bij burgers tegen lokale belastingen zal bestaan, omdat deze zo zichtbaar zijn. Niet via btw of accijns zoals bij rijksbelastingen, maar met een extra giro in de brievenbus. Dat maakt gemeentelijke belastingen makkelijk manipuleerbaar en politiseerbaar.

We ronden af. Duidelijk is dat er veel in beweging is in de wereld van het lokaal bestuur. Voor en achter de schermen. Wel ontbreekt het bij al die dynamiek tussen rijk, regio’s en gemeenten aan consensus. Er is dringend behoefte aan iemand die in dit bewegende krachtenveld van het lokaal bestuur enige orde en structuur kan aanbrengen. Die de verschillende maatschappelijke opgaven die op het bordje van lokale besturen liggen (Omgevingswet, energietransitie, jeugdzorg) met gevoel van urgentie benadert. Die gezaghebbend leiding kan geven aan een inspirerende toekomstagenda. Er is, kortom, dringend behoefte aan een ‘nieuwe Thorbecke’ of beter nog: aan een Team Thorbecke.

* René Cuperus was als strategisch adviseur verbonden aan ‘Democratie in Actie’ en medeauteur van de ‘Imaginaire atlas van de lokale democratie’ en ‘Lokale democratie op zoek naar zichzelf’

Frank Speel is programmamanager lokale democratie bij de Vereniging Van Nederlandse Gemeenten. De VNG is betrokken bij het Samenwerkingsprogramma Democratie in Actie

Op deze pagina vindt u de uitgebreide verslagen van de bijeenkomsten in het kader van Thorbecke 2030