'Geen geruststellende cijfers’

De Onderzoeksraad Integriteit Overheid breidt zijn werkgebied uit. Komend jaar kunnen ook gemeente- en waterschapambtenaren er misstanden melden. Daarnaast moet de raad ongevraagd eigenstandig onderzoek gaan doen, vindt voorzitter Harm Brouwer. Hard nodig: ‘De infrastructuur is op orde, maar het systeem werkt nog niet.’

Met zijn jarenlange ervaring in de rechtshandhaving was integriteit geen nieuw begrip voor Harm Brouwer, toen hij vorig jaar werd benaderd om de nieuwe Onderzoeksraad Integriteit Overheid te gaan leiden. ‘Maar ik kende integriteitsland niet.’ Wat hem na enige studie opviel was de ‘typisch Hollandse’ versnippering. ‘Een gefragmenteerd landschap. Iets voor het rijk, iets voor de provincies, iets voor de gemeenten, iets voor de waterschappen. Waarom geen onderzoeksraad voor het gehele openbaar bestuur? Dan kun je deskundigheid concentreren, uniformiteit in definities en procedures bewerkstelligen en duidelijkheid scheppen naar de buitenwereld.’

Hoewel de taak van de Onderzoeksraad volgend jaar in een nieuw ministerieel besluit officieel wordt gemaakt, voegde Brouwer al de daad bij het woord. Snel na zijn aantreden op 1 oktober vorig jaar voerde hij gesprekken met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en met de Unie van Waterschappen (de provincies hadden zich al aangesloten) om te onderzoeken of zo’n overheids­brede onderzoeksraad erin zat. ‘Daar dacht ik, op z’n Nederlands, een jaar of twee voor nodig te hebben. Maar het was in anderhalve maand gepiept. Al in de eerste vergaderingen was iedereen enthousiast.’

En zo vindt de feitelijke aansluiting van gemeenten en waterschappen al op 1 januari aanstaande plaats. De Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid van de VNG gaat op in de Onderzoeksraad. Het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten, door menigeen nog gezien als een verlengstuk van de VNG, is al in 2008 verzelfstandigd.

Wat heeft de Onderzoeksraad gemeenten concreet te bieden? ‘Een effectief instrument ter bevordering van integriteit’, zegt Brouwer. ‘Dat instrument bestaat uit onpartijdig en deskundig onderzoek, in samenwerking met anderen, naar aanleiding van vermoedens van misstanden rondom integriteit. Op basis van die onderzoeken komen we met aanbevelingen die misstanden in de toekomst kunnen helpen voorkomen.’

Brouwers opdracht was een doorstart te maken van de Commissie Integriteit Overheid (CIO), die geruisloos ter ziele was gegaan toen de benoemingstermijnen waren afgelopen. Waarom kreeg deze commissie veel kritiek? Dat vraagt Brouwer zich ook af.

‘Het beeld dat ik had gekregen, was dat van een CIO die niet had gebracht wat nodig was. Er zouden weinig tot geen onderzoeken zijn verricht, niemand kende die club. Toen ik kwam, waren de bureaus leeg. Iedereen was al vertrokken. Ik heb het werk van de CIO opgevraagd. De stapel ordners die ik op mijn bureau kreeg, bevatte een reeks meldingen. En daarmee was uiterst serieus omgegaan, blijkens de rapporten die erover waren gepubliceerd. Het verbaast me nog steeds. Ik ben onder de indruk van wat de CIO met beperkte middelen in korte tijd heeft gedaan. Dat heb ik mijn voorganger (staatsraad in buitengewone dienst Thijs Drupsteen, JM) ook laten weten.’

Naar bleek, vertelt Brouwer, had de Universiteit Utrecht in 2008 de CIO geëvalueerd en als volstrekt onbekend in de hoek gezet. ‘Dat beeld is blijven hangen, terwijl de werkelijkheid toch echt anders is. Zeker toen de CIO na een tijdje ook iets ruimere bevoegdheden kreeg.’

Weinig rimpelingen
Na ruim een jaar heeft de Onderzoeksraad nog weinig rimpelingen veroorzaakt in de poel van ambtelijke integriteitsschennis. Net als de CIO geniet ook de Onderzoeksraad Integriteit Overheid vooralsnog niet heel veel bekendheid. Bovendien zijn er nog geen afgeronde
onderzoeken en adviezen. Wel lopen er momenteel twee onderzoeken. Daarnaast is een aantal meldingen nog in vooronderzoek.

Brouwer beaamt dat de naams­bekendheid en de activiteiten van zijn raad nog te wensen overlaten. ‘Wij zijn niet van klaroengeschal, tromgeroffel en politieke statements. En dat de raad nog weinig tastbaars heeft laten zien komt doordat onderzoeken tijd nodig hebben.’

Daarnaast is de ambtenarij nog geen toonbeeld van voortvarendheid als het om het op tijd melden van vermoede misstanden gaat. Recente onderzoeken van de Vrije Universiteit en van het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) laten zien dat de meld­systemen binnen ambtelijke organisaties matig functioneren. BIOS houdt net als Brouwers Onderzoeksraad kantoor bij het CAOP aan het Haagse Lange Voorhout. BIOS doet aan integriteits­bevordering, de Onderzoeksraad onderzoekt meldingen van misstanden. Uit de laatste BIOS-Integriteitsmonitor blijkt dat 10 procent van de ambtenaren ernstig twijfelt aan de integere werkhouding van collega’s. Het VU-onderzoek Een luisterend oor (in opdracht van BIOS) toont aan dat nog geen 6 procent van alle ambtenaren naar een vertrouwenspersoon binnen de organisatie stapt om een vermeende misstand aan te kaarten. Velen kennen deze persoon niet eens. En als dat al wel het geval is, hebben ze er te vaak geen fiducie in dat het goed afloopt met hun melding – of met henzelf.

‘Dat zijn inderdaad geen geruststellende cijfers’, beaamt Brouwer. ‘De afgelopen jaren is heel veel belangrijke regelgeving tot stand gebracht. Wetten, codes, gedragsregels. De infrastructuur is dus wel op orde. Maar papier is geduldig en het schort nog aan de werking van de systemen. Als 30 procent van de ambtenaren vindt dat collega’s niet moreel bewust zijn, 40 procent twijfelt of collega’s de regels naleven en 20 procent zegt direct of indirect getuige te zijn geweest van regeloverschrijdend gedrag, dan is dat nogal wat.’

Voordat de Onderzoeksraad aan zet komt, moet doorgaans eerst de meldprocedure binnen de betreffende organisatie zijn doorlopen. ‘Het zelfreinigend vermogen van een overheidsorganisatie is erbij gebaat wanneer een onderzoek eerst intern plaatsvindt.’ Maar omdat het juist in de ambtelijke organisaties weleens hapert, hoopt Brouwer wel het ‘radertje’ te zijn dat helpt om het integriteitsvliegwiel aan de praat te krijgen. ‘Dat doen we via onze onderzoeken. Als wij een melding aannemen omdat de melder zich binnen z’n eigen organisatie niet gehoord voelt, dan komt het functioneren van het interne meldsysteem in ons onderzoek, in onze onderzoeksrapportage en in ons advies nadrukkelijk ook aan de orde. Bovendien doen we na een jaar vervolgonderzoek, om te kijken wat er met onze aanbevelingen is gedaan. Daar kan een organisatie zich moeilijk aan onttrekken. Wij willen dat vertrouwenspersonen hun werk goed kunnen doen en dat melders zich binnen hun organisatie serieus genomen voelen. Onze
onderzoeken moeten daaraan bijdragen. De Onderzoeksraad is primair een instrument ter bevordering van de integriteit van het openbaar bestuur.’

Integriteitsrecherche

De Onderzoeksraad heeft de ambitie meer te zijn dan een nieuwe naam voor de CIO. Brouwer wil zoals gezegd dat zijn raad overheidsbreed gaat opereren. Eind vorig jaar pleitte PvdA-kamerlid Pierre Heijnen voor het instellen van een ‘integriteits­recherche’, die een einde zou moeten maken aan de onoverzichtelijkheid in de integriteitsbusiness. Doet zich momenteel ergens in het openbaar bestuur iets onverkwikkelijks voor, dan duiken bestuurlijke commissies op, universitaire onderzoekers, private integriteitsbedrijven, adviesbureaus en accountantskantoren, naast de onderzoeksclubs waarover overheden zelf beschikken.

Hoewel Brouwer een ‘integriteits­recherche’ een wat ongelukkig etiket vindt, kan hij zich vinden in de redenering van Heijnen. ‘Ik heb geen bezwaar tegen private partijen die zich bezighouden met integriteit, alleen zijn ze naar ik begrijp nogal prijzig. Tegelijkertijd is mij opgevallen dat er ongelooflijk veel onderzoekskracht binnen de overheid zelf aanwezig is. Kijk naar de Onderzoeksraad voor Veiligheid, de Ombudsman, de Algemene Rekenkamer, de Auditdienst Rijk, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de vele andere inspecties. Daarmee kan de overheid zelf een enorm potentieel aan deskundigheid aanboren voor kwalitatief hoogstaand integriteitsonderzoek. Dat is precies wat wij doen. De Onderzoeksraad heeft leden en een klein secretariaat, maar geen eigen onderzoekers. De inhoudelijke technische deskundigheid komt, afhankelijk van de voorliggende casus, zoveel mogelijk bij dergelijke organisaties vandaan. Nu we ook voor gemeenten aan de slag gaan, kan ik mij voorstellen dat we ook met bijvoorbeeld lokale rekenkamers en met gemeentelijke Ombudsmannen gaan samenwerken. Er is al contact met de Ombudsman van Rotterdam.’

Brouwer wil niet alleen dat zijn Onderzoeksraad overheidsbreed gaat opereren, hij wil ook meer reikwijdte en meer bevoegdheden. Zijn rechtsvoorganger CIO mocht zich met vermeende integriteitsschendingen door ambtenaren bezighouden, maar niet met bestuurders. Terwijl in de publieke opinie juist daar het beeld bestaat dat er misstanden zijn. Ook deze kwestie kaartte Pierre Heijnen vorig jaar aan.

‘Hij heeft één onderzoeksraad voorgesteld, die zowel mogelijke misstanden in het ambtelijke als in het bestuurlijke domein bekijkt. Daar kun je alleen maar voor zijn. We springen nu van ad-hoccommissie naar ad-hoccommissie. Ik vind dat wij vermoedens van misstanden moeten kunnen onderzoeken onder zowel ambtenaren als bestuurders. Je kunt alle mogelijke deskundig­heden aanboren, de kosten beperkt houden en werken met herkenbare, uniforme regels en procedures.’

Anonieme meldingen
Een andere wens van Brouwer is om onder bepaalde omstandigheden ook ongevraagd onderzoek te kunnen doen. ‘Dat biedt bijvoorbeeld een oplossing voor anonieme meldingen, waar we nu niets mee doen. Dat is onbevredigend. Wanneer we vanuit verschillende invalshoeken over dezelfde kwestie anonieme meldingen krijgen, dan kunnen we daar bij eigenstandig onderzoek wel iets mee doen. Bovendien verlaag je tegelijkertijd de drempel om te melden, omdat de melder zelf meer in de luwte blijft.’

Naast de bevoegdheid om ook bestuurders te onderzoeken en om eigenstandig onderzoek te doen, staat de mogelijkheid om te verhoren onder ede hoog op de verlanglijst van Brouwer. ‘Natuurlijk hoop je voor een onderzoek alle relevante stukken te krijgen en natuurlijk hoop je dat hoorzittingen volstaan om een integriteitskwestie in kaart te brengen. Maar wanneer de indruk bestaat dat dit niet het geval is, moet er de mogelijkheid zijn om de waarheid op een andere manier boven water te krijgen. Verhoor onder ede, zoals de Ombudsman dat ook kan, is dan een uitstekend instrument.’

De uitbreiding van de bevoegdheden van de onderzoeksraad komen in een ministerieel besluit waarvoor de Onderzoeksraad momenteel op verzoek van minister Plasterk een voorzet schrijft. Verwacht Brouwer nog bezwaren? ‘Dat sluit ik niet uit, maar dit is wel de richting waarin wij geloven. Maar het zijn uiteindelijk de minister en het parlement die de beslissing nemen.’

CV Harm Brouwer
Harm Nanne Brouwer (1951) studeerde rechten in Leiden. Hij werkte als rechter in Roermond en als raadsheer bij het gerechtshof in Den Haag. In 1996 maakte hij de overstap naar het Openbaar Ministerie en werd hoofdofficier van justitie in Leeuwarden. Na opnieuw rechter te zijn geworden, ditmaal in Utrecht, keerde hij in 2004 terug bij het OM. Een jaar later werd hij voorzitter van het College van procureurs-generaal. In 2011 nam Brouwer afscheid. Sindsdien behandelt hij als voorzieningenrechter kort gedingen bij de rechtbank in Amsterdam.