Vrij spel cowboys als waakhond tukt

Bij de verwerking van de toeslagenaffaire zijn grofweg twee scholen te onderscheiden. De ene school focust op de cowboys die bij de Belastingdienst afpakjesdagen organiseerden en probeert vervolgens vast te stellen tot hoe hoog in de organisatie hun leidinggevenden wisten of behoorden te weten wat er gebeurde. Die school deed aangifte tegen de complete Belastingdienst en gooide de verantwoordelijke topambtenaren met buikpijn en al onder de bus tijdens de openbare verhoren.

Daarnaast is er nog een school die niet naar de ambtenaren, maar naar de politiek kijkt. Die besloot de toeslagen bij de Belastingdienst te parkeren. Daar vuurde nota bene Omtzigt de verontwaardiging over de Bulgarenfraude aan. En het was Rutte zelf die als minister-president een commissie voorzat om fraudebestrijding het speerpunt der speerpunten te maken.

Ongetwijfeld schuilt er waarheid in beide scholen. Maar ik denk dat het te makkelijk is om naar het begin of het einde van het liedje te kijken. Ik denk niet dat daar het systematische probleem zit. Want zowel de ambtenaren van de Belastingdienst als de Kamerleden deden waarvoor ze in het ontwerp van onze constitutie bedoeld zijn: beleid uitvoeren en gevoelens vanuit de samenleving vertolken. Natuurlijk was het beter geweest als de ambtenaren niet alles hadden uitgevoerd en de Kamerleden niet alles hadden vertolkt. Maar een betrouwbaar machtsevenwicht kan nooit van zelfbegrenzing afhankelijk zijn. De eigenlijke vraag is dus wat er haperde tussen de politieke verontwaardiging over de Bulgarenfraude en de uiteindelijke afpakjesdagen. Wat ging daar mis?

Vlak voor het zomerreces verscheen een door het ministerie van Financiën besteld onderzoeksrapport over de instelling van het CAF-team. Daarin staat hoe de uiteindelijke ellende al in het ontwerp zat ingebakken. Maar dan als ‘een onconventionele aanpak’, met maximaal resultaat tegen minimale kosten, waarin ‘de grenzen van de wet zouden worden opgezocht’. ‘Wanneer niet op voorhand duidelijk is dat iets niet mag, doen we het’ was het letterlijk het idee achter de CAF-aanpak. Dat daarbij onschuldige ouders zouden worden vermorzeld (20 procent van de gevallen waarschuwde iemand) was gewoon collateral damage. Waar gehakt wordt, vallen spaanders. Vond uiteindelijk ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Deze feiten passen naadloos in een essay van het NSOB over de juridische functie bij het rijk. De essayisten observeerden hoe in ons openbaar bestuur van oudsher in een Rijnlands, Weberiaans model werd gewerkt. Een combinatie van een sterk ontwikkeld rechtsstatelijk besef bij alle betrokkenen in het openbaar bestuur en een bestuurlijke cultuur gericht op pragmatisch vooruitkomen door middel van het compromis en lenigheid binnen kaders. Het eerste levert dan juridische kwaliteit, het tweede biedt bestuurlijke ruimte.

Tegenover dit model staat het Angelsakisische model dat focust op resultaat in plaats van grenzen, in combinatie met een strenge waakhond die ingrijpt als het echt niet kan. In dat model biedt het eerste vrijheid, onder de tucht van het tweede. Als we dan het cowboy-denken in doelmatige resultaten importeren zonder een waakhond te trainen, is het nettoresultaat volgens de NSOB “wél de rek, níet de regels”. ‘Een verarming van de cultuur van rechtsstatelijkheid binnen het Nederlandse openbaar bestuur, en een verhoging van het risico op juridische en rechtsstatelijke ongelukken in het openbaar bestuur.’

Ik denk dat deze analyse hout snijdt voor de systematische oorzaak van de toeslagenaffaire. Er volgen zelfs oplossingsrichtingen uit: New Public Management uitbannen of de juridische functie in de organisatie versterken. Aangezien zelfs Herman Tjeenk Willink het eerste nauwelijks lukt, komt het aan op het tweede. En niet alleen bij het rijk, maar bij alle overheden. Cowboys die de juristen wegstoppen tussen de ondersteunende diensten en dan ook nog op hoge toon eisen dat het ‘kan-wel-juristen’ moeten zijn, zitten immers overal.

Natuurlijk: ook de juristen hebben gefaald in de toeslagenaffaire. Toch hebben we niet minder juristen nodig, maar betere. Straks zijn de scholen weer begonnen. Voor iedereen.